ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 квітня 2021 року 
м. Київ
справа № 2340/5048/18
адміністративне провадження № К/9901/24094/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І.,  Тацій Л.В., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 2340/5048/18
за позовом     ОСОБА_1 
до    Головного інспектора нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни
третя особа: Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, ОСОБА_2 
про визнання протиправним та скасування рішення про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки
за касаційною скаргою    Головного інспектора нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 07 березня 2019 року (головуючий суддя: Тимошенко В. П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді: Мельничука В. П., суддів: Ісаєнко Ю. А., Лічевецького І. О.)     
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.    22 грудня 2018 року ОСОБА_1 звернулась до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до головного інспектора нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І. С., третя особа: Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, ОСОБА_2 , в якому просить:
1) поновити строк на оскарження рішення від 03 жовтня 2017 року № 1220 про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 02 серпня 2013    року № 405-бп;
2) визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 03 жовтня 2017 року № 1220 про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 02    серпня 2013 року № 405-бп.
2.    В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначила про те, що такий вид санкції або відповідальності суб`єктів містобудування, як скасування дії будівельного паспорта - не передбачено нормами Закону України від 14 жовтня 1994    року № 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекції України, затвердженого указом Президента України від 09 липня 2014 року № 294. Щодо виявлених порушень позивач зазначила про те, що на підставі будівельного паспорту від 02 липня 2013 року № 405-бп, Інспекцією ДАБК у Черкаській області зареєстровано повідомлення про початок будівельних робіт на реконструкцію житлового будинку по АДРЕСА_1 від 11 вересня 2013 року № ЧК062132541091, внаслідок чого у неї відповідно до статті 33 Закону №    3038-VI виникли законні підстави для виконання будівельних робіт. Таким чином, отримуючи документи для забудови земельної ділянки, позивач не мала зауважень чи обтяжень, встановлених відповідачем чи законодавством України. Позивач зазначає, що оскаржуване рішення обґрунтоване тим, що будівельний паспорт забудови земельної ділянки від 02 серпня 2013 року № 405-бп прийнято з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме п. 1.4. розділу І Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року № 103, ч. 2 ст. 5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», але конкретного порушення в оскаржуваному рішенні не зазначено. Проте, відповідно до затвердженого рішенням Черкаської міської Ради від 04 грудня 2014 року № 2-513 Плану зонування території м. Черкаси, а саме п. 5.3.3. пояснювальної записки: дозволяється реконструкція та технічне переоснащення будівель і споруд, якщо це не призведе до невідповідностей Зонінгу.
Крім того зазначає, що будівельний паспорт виданий 02 серпня 2013 року, тобто до прийняття рішення Черкаської міської Ради від 04 грудня 2014 року № 2-513, яким затверджено План зонування території м. Черкаси.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 07 березня 2019    року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2019 року позов задоволено повністю.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що рішенням Черкаської міської ради від 11 березня 2011 року № 296 ОСОБА_1 надано містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки під реконструкцію житлового будинку. Поряд з цим, видача будівельного паспорту здійснювалася 02 серпня 2013 року, тобто до прийняття рішення Черкаської міської Ради від 04 грудня 2014 року № 2-513 яким затверджено План зонування території м. Черкаси. Таким чином, рішення відповідача від 03 жовтня 2017 року № 1220 про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 02 серпня 2013    року № 405-бп є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5.    23 серпня 2019 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного інспектора нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 07 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2019 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення і прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Так, судами не враховано, що будівельний паспорт було скасовано за невідповідність наміру забудови генеральному плану м. Черкаси. Поряд з цим, в акті перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 27 вересня 2017 року та в оскаржуваному рішенні відповідача від 03 жовтня 2017 року № 1220 посилання на план зонування міста Черкаси відсутнє.
Також, позивачем порушено строк оскарження рішення про скасування будівельного паспорту.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7.    Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23    серпня 2019 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.
8. Ухвалою Верховного суду від 30 жовтня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного інспектора нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 07 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2019 року.
9.  Ухвалою Верховного Суду від 26 квітня 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 27 квітня 2021 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позивачу на праві особистої приватної власності належить житловий будинок АДРЕСА_1 , який розташований на земельній ділянці площею 1 000 кв. м., цільове призначення земельної ділянки - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.
11. Вказана земельна ділянка належить позивачу на підставі державного акту про право власності на земельну ділянку від 28 березня 2005 рокуу, серія ЯА № 440725, цільове призначення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
12. Рішенням Черкаської міської ради від 11 березня 2011 року № 296 ОСОБА_1 надано містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки під реконструкцію житлового будинку. Містобудівні умови і обмеження надані відповідно до генерального плану м. Черкаси, затвердженого Постановою Ради Міністрів Української РСР від 29 березня 1984 року № 144 та згідно з його коригуванням, яке здійснюється інститутом «Діпромісто».
13. 02 серпня 2013 року Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради ОСОБА_1 видано будівельний паспорт забудови земельної ділянки № 405-бп.
14. 04 грудня 2014 року рішенням Черкаської міської Ради № 2-513 затверджено План зонування території м. Черкаси.
15. 22 вересня 2017 року уповноваженими особами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області відповідно до наказу Державної архітектурно - будівельної інспекції України від 22 вересня 2017 року №    1480 та від 08 листопада 2017 року № 1693 та направлення від 09 листопада 2017    року № 49/1 проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Управління планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради.
16. За результатами перевірки складено акт від 22 листопада 2017 року.
17. 03 жовтня 2017 року на підставі позапланової перевірки головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І. С. прийнято рішення № 1220 про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 02 серпня 2013 року № 405-бп. В даному рішенні зазначено, що будівельний паспорт № 955-бп виданий з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме п. 1.4 розділу І Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, який затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року № 103, ч. 2 ст. 5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
18. Вважаючи таке рішення відповідача протиправним та необґрунтованим, ОСОБА_1 звернулась до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених   ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
20. Відповідно до ч. 2    ст. 19 Конституції    Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені    Конституцією    та законами України.
21. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені в Законі України від 17 лютого 2011 року  № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).
22. Частиною 1 статті 6 Закону № 3038-VI передбачено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
23. Відповідно до ст. 7 Закону № 3038-VI зміст управління у сфері містобудівної діяльності, державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду включає, зокрема, контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації.
24. За змістом частини першої статті 41 Закону № 3038-VI, державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
25. В свою чергу, процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений      постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).
26. Пунктом 2 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.
27. Частина 2 статті 39-1 Закону України № 3038-VI встановлює, що у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
28. За прписами п. 15 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 орган державного архітектурно-будівельного контролю скасовує реєстрацію повідомлення шляхом видачі відповідного розпорядчого акта. Запис про реєстрацію повідомлення з реєстру виключається Держархбудінспекцією не пізніше наступного робочого дня з дня повідомлення органом державного архітектурно-будівельного контролю про таке скасування.
29. Отже, як убачається з вищевказаних норм, законодавець визначає, що   рішення щодо, зокрема, скасування відповідних документів, приймається виключно органом державного архітектурно-будівельного контролю, який здійснює свої повноваження на підставах та у порядку, передбаченому Законом, а не фізичною особою, яка діє від імені та в інтересах органу, в межах покладених на неї обов`язків органом державної влади.
30. Між тим, Державну архітектурно-будівельну інспекцію України до участі у справі в якості належного відповідача залучено не було.
31. Згідно зі ч. 3 ст. 48 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.
32. За таких обставин, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
33. З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
34. Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
35. Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови про визнання протиправним та скасування рішення, пред`явлений до посадової особи, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
36. Для вирішення питання про залучення належного відповідача у цій справі, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного відповідача та вирішення питання про його залучення.
37. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 26    грудня 2019 року у справі № 724/716/16, від 17 червня 2020 року у справі №    127/6881/17 та від 18 березня 2021 року у справі № 809/466/17.
38. Відповідно до ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
39. За приписами п. 4 ч. 3 ст. 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
40. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного інспектора нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни задовольнити частково.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 07 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2019 року скасувати.
Справу № 2340/5048/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного інспектора нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни, третя особа: Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки направити на новий розгляд до Черкаського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді	С.Г. Стеценко А.І. Рибачук  Л. В. Тацій