П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
10 березня 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/399/20
Провадження № 11-18заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Ситнік О. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 30 грудня 2020 року (суддя Єресько Л. О.) у справі № 9901/399/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ) про визнання дій протиправними та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.       У грудні 2020 року  ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРУ, у якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо здійснення голосування за Закон України від 18 вересня 2012 року № 5294-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, та повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері зовнішніх зносин України» (далі - Закон № 5294-VI) у межі та спосіб, які прямо суперечать положенням частини третьої статті 84 Конституції України;
- зобов`язати ВРУ утримуватися від вчинення дій, які полягають у здійсненні голосування при прийнятті законів України у межі та спосіб, які прямо суперечать положенням частини третьої статті 84 Конституції України.
2.       Позов мотивовано тим, що відповідно до положень статті 84 Конституції України прийняття законів України відбувається шляхом особистого голосування народних депутатів України на пленарних засіданнях. Натомість, на думку позивача, голосування за прийняття Закону № 5294-VI було здійснено з порушенням указаної конституційної норми. Таких висновків позивач дійшов з аналізу наданої на його запит відповіді ВРУ від 03 листопада 2020 року № 18/10-1867 та доданих до неї картки законопроекту, результатів обов`язкової письмової реєстрації народних депутатів України на вечірньому пленарному засіданні, на якому було прийнято Закон № 5294-VI, та результатів голосування за вказаний Закон. 
3.       ОСОБА_1 указав, що з 264 проголосувавших за прийняття Закону № 5294-VI народних депутатів України 145 народних депутатів України були взагалі відсутні на вечірньому пленарному засіданні, під час якого відбулося голосування за прийняття цього Закону, а тому здійснення ВРУ в особі 145 народних депутатів України дій, які полягають у неособистому голосуванні за прийняття Закону № 5294-VI, прямо суперечить Конституції України.
4.       Отже, на думку позивача, Закон № 5294-VI є таким, що прийнятий з порушенням Конституції України, тобто є нечинним. 
5.       Своє порушене право  ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що у зв`язку з прийняттям Закону № 5294-VI та виключенням на підставі цього закону Положення про свідоцтво про народження зі змісту Постанови Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ «Про затвердження положень про паспорт громадянина України, про свідоцтво про народження та про паспорт громадянина України для виїзду за кордон» позивача позбавлено невід`ємного права на підтвердження його національності, що є дискримінацією, оскільки позбавляє прав виключного власника надр, землі тощо, гарантій забезпечення Україною його прав і свобод, закріплених міжнародними нормативно-правовими актами тощо й фактично позбавляє статусу громадянина.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
6.       Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 30 грудня 2020 року відмовив у відкритті провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
7.       Судове рішення мотивовано тим, що позивач у цій справі оскаржує законність дій в окремих стадіях законодавчої процедури (розгляд законопроекту шляхом голосування), здійснення яких віднесено до виключної компетенції ВРУ, яка при цьому реалізує свою законотворчу функцію, а не владні управлінські функції по відношенню до позивача. Зазначені дії ВРУ не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
8.       Не погодившись з указаною ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 в апеляційній скарзі зазначив, що суд не застосував норми прямої дії Конституції України, яка має найвищу юридичну силу, а саме частини другої статті 8, частин першої та другої статті 55, частини третьої статті 124, частини п`ятої статті 125 Конституції України, які суд першої інстанції повинен був застосувати з метою судового захисту порушених ВРУ прав і свобод позивача, що з огляду на зміст частини другої статті 317 КАС України є порушенням норм матеріального права.
9.       На думку скаржника, суд першої інстанції вдався до самостійного тлумачення частини третьої статті 124 Конституції України, що не належить до повноважень та юрисдикції адміністративних судів. При цьому суд першої інстанції зазначив, що ця справа взагалі не підлягає розгляду в судах, що прямо суперечить нормам прямої дії, а саме частині другій статті 8, частинам першій та другій статті 55, частині третій статті 124, частині п`ятій статті 125 Конституції України.
10.   ОСОБА_1 також указав, що суд неправильно застосував положення частини шостої статті 7 КАС України. 
11.  На переконання скаржника, ВРУ під час прийняття законів України здійснює публічно-владні управлінські функції і є стороною публічно-правового спору в розумінні КАС України.
12.  На підставі викладеного скаржник просить скасувати ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 30 грудня 2020 року та ухвалити нове рішення, яким повернути справу на розгляд у складі іншої колегії Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Позиція інших учасників справи
13.  У відзиві на апеляційну скаргу ВРУ зазначила, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що предметом спору в цій справі є дії ВРУ на окремій стадії законодавчого процесу, під час яких відповідач реалізовував свою законотворчу функцію, а не владні управлінські функції по відношенню до позивача.
14.  На думку ВРУ, при розгляді та ухваленні законів ВРУ не виконує публічно-владних управлінських функцій у розумінні положень КАС України, тому спори щодо реалізації права законодавчої ініціативи, дотримання встановленої процедури розгляду, прийняття законів та набрання ними чинності не можуть бути предметом розгляду в адміністративному суді.
15.  Отже, ВРУ вважає, що юрисдикція Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не поширюється на справи в публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із ВРУ щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в межах процедури законотворчого процесу.
16.  У зв`язку з викладеним відповідач просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін.
Рух апеляційної скарги
17.  Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21 січня 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , а ухвалою від 08 лютого 2021 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України та враховуючи практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01), з огляду на те, що предметом перегляду в цій справі є ухвала суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі, а також зважаючи на відсутність необхідності виклику сторін для надання пояснень з огляду на обставини справи.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
18.  Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
19.  Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
20.  Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
21.  На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
22.  Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
23.  Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
24.  За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
25.  Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).
26.  Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. За цією нормою такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
27.  Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
28.  Разом із цим ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).
29.  У своїх рішеннях від 05 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (пункт 78) та від 09 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.
30.  Як установив суд першої інстанції, скаржник звернувся до суду з позовом про визнання протиправними дій ВРУ щодо здійснення голосування за Закон № 5294-VI у межі та спосіб, які прямо суперечать положенням частини третьої статті 84 Конституції України, та зобов`язання ВРУ утримуватися від вчинення дій, які полягають у здійсненні голосування за прийняття законів України в межі та спосіб, що прямо суперечать указаним положенням Конституції України.
31.  За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. 
32.  Відповідно до частини п`ятої статті 83 Конституції України порядок роботи ВРУ встановлюється Конституцією України та Регламентом ВРУ. 
33.  Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
34.  Частиною другою статті 1 Регламенту ВРУ, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі - Регламент), передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення нею контрольних функцій.
35.  Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту). 
36.  Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.
37.  При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, ВРУ не виконує владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження.
38.  У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України указав, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
39.  Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду про те, що дії ВРУ щодо реалізації законотворчої функції (розгляд законопроекту шляхом голосування) не є владно-управлінськими, відтак предмет позову не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
40.  При цьому вимога ОСОБА_1 щодо зобов`язання ВРУ утримуватися від вчинення дій, які полягають у здійсненні голосування за прийняття законів України в межі та спосіб, які прямо суперечать положенням частини третьої статті 84 Конституції України, пов`язана саме із забороною ВРУ вчиняти дії, які віднесено до законотворчої діяльності, контроль за якою, як указано вище, знаходиться поза межами компетенції суду адміністративної юрисдикції.
41.  Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18 (провадження № 11-1233заі18) та від 11 березня 2020 року у справі № 9901/11/20 (провадження № 11-52заі20).
42.  Велика Палата Верховного Суду також вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим суд першої інстанції правильно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.
43.  Доводи, наведені в апеляційній скарзі, не ґрунтуються на положеннях чинного законодавства та правильність висновків суду першої інстанції не спростовують.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
44.  Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
45.  Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
46.  Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга  ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 30 грудня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                            О. С. Золотніков
Судді:                                         В. В. Британчук                                           Л. М. Лобойко
                                                    Ю. Л. Власов                                                К. М. Пільков
                                                    І. В. Григор`єва                                           В. В. Пророк
                                                    М. І. Гриців                                                   О. М. Ситнік
                                                    В. І. Данішевська                                              І. В. Ткач
                                                    Ж. М. Єленіна                                              С. П. Штелик
                                                    Г. Р. Крет