ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 квітня 2021 року 
м. Київ
справа № 540/2549/18
провадження № К/9901/34667/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Стрелець Т.Г., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 (суддя         Ковбій О.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019 (головуючий суддя Шляхтицький О.І., судді Семенюк Г.В., Федусик А.Г.)
у справі № 540/2549/18 
за позовом ОСОБА_1 
до Начальника Цюрупинського районного управління Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області ОСОБА_5,  Начальника Олешківської районної державної лікарні ветеринарної медицини ОСОБА_2, Головне управління Держпродспоживслужби в Херсонській області 
треті особи: Олешківська районна державна адміністрація Херсонської області, Головне управління Державної казначейської служби України у Херсонській області 
про визнання дій протиправними та стягнення коштів на відшкодування майнової та моральної шкоди.
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якому, з урахуванням уточнень позову, поданих до суду 29.01.2019 та 14.05.2019, просив:
- визнати протиправними дії головного державного ветеринарного інспектора Олешківського району - начальника Цюрупинського районного управління Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області ОСОБА_5 та державного ветеринарного інспектора Олешківського району - начальника Олешківської районної державної лікарні ветеринарної медицини ОСОБА_2 , які полягають в організації ними 18-19 вересня 2018 року умертвіння у негуманний спосіб з подальшим спаленням всіх клінічно здорових свиней позивача у кількості 249 (двісті сорок дев`ять) свиней загальною вагою 11503 кг (одинадцять тисяч п`ятсот три кілограми) без належного підтвердження діагнозу АЧС у жодної із свиней (тобто - з грубим порушенням п.2 ч.3 Розділу ІV Інструкції з профілактики та боротьби з африканською чумою свиней), керівництві процесом умертвіння і спалення та особистій участі цих осіб у негуманний спосіб клінічно здорових свиней позивача;
- стягнути з держави в особі Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області на користь громадянина України ОСОБА_1 кошти у розмірі 439 414 грн. 60 коп. на відшкодування майнової шкоди та кошти у розмірі 1 000 000,00 грн. на відшкодування моральної шкоди, заподіяної вищезазначеними протиправними діями суб`єктів владних повноважень.
2. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 у справі №540/2549/18, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019, у задоволенні позову відмовлено.
3. Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить суд скасувати рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019 у справі №540/2549/18 та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
4. До Верховного Суду від Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому Головне управління просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції було встановлено, що фізична особа-підприємець ОСОБА_1 є власником господарства, в якому до 19.09.2018 налічувалось 249 свиней.
6. Рішенням Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Олешківській районній державній адміністрації від 08.09.2018 №12 "Про запровадження карантину щодо африканської чуми свиней в свиногосподарстві Товариства з обмеженою відповідальністю "Фрідом Фарм Бекон" та на територію м. Олешки Олешкіської міської ради" було визначено зону захисту території в радіусі 3 кілометри, яка межує з епізоотичним вогнищем, до якої, зокрема, увійшло свиногосподарство фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 .
7. Зазначеним рішенням Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Олешківській районній державній адміністрації було затверджено План заходів щодо недопущення поширення та ліквідації африканської чуми свиней на території м. Олешки, Олешківського району, Херсонської області, п. 16 якого передбачалось, що у разі виявлення свиней з ознаками захворювання на АЧС необхідно проводити їх умертвіння безкровним методом та спалювання у визначеному ДНПК місці.
8. 12.09.2018 та 16.09.2018 повторно позивач забезпечив відбір патологічного матеріалу спеціалістами ветеринарної медицини від 23-х свиней різного віку згідно з п.15 Плану заходів.
9. В Акті епізоотологічного розслідування від 18.09.2018 зазначено, що на свиногосподарстві перебувала одна хвора свиня вікової групи 2-4 місяці, на день обстеження у неї була підвищена температура тіла - 41.5 оС. Висновками Акту епізоотологічного розслідування від 18.08.2018 встановлено здійснити умертвіння свиней у найкоротший термін. 
10. 18.09.2018 було спалено 196 туш свиней вагою 6446 кг, 19.09.2018 було спалено 53 туші свиней вагою 5057 кг, що підтверджується актами №8 та №9 на спалення трупів від 18.09.2018 та 19.09.2018 відповідно.
11. Позивач, вважаючи умертвіння належних йому тварин протиправним та негуманним, звернувся до суду з відповідним позовом.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
12. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що:
12.1. Позовні вимоги в частині визнання протиправними дії відповідачів щодо умертвіння та спалення клінічно здорових свиней є необґрунтованими в силу того, що рішення про умертвіння тварин приймалось не відповідачами, а колегіальним органом - Олешківською державною надзвичайною протиепізоотичною комісією. Свідченнями одного з членів комісії - ОСОБА_3 підтверджується, що члени комісії, приймаючи рішення в її складі, розуміли, що означає віднесення певних господарств до зони захисту, умертвіння тварин та інші рішення комісії, прийняті з метою ліквідації АЧС. Відповідачі, в свою чергу, при прийнятті рішень діяли з тим самим обсягом повноважень, що й інші члени комісії.
12.2. Суд першої інстанції наголосив, що в разі визначення господарства таким, що знаходиться в "зоні захисту", не зважаючи на наявність в свиней клінічних ознак АЧС - всі вони підлягають забою. В подальшому вирішенню підлягає лише питання використання туш. В разі виявлення ознак хвороби - туші з ознаками підлягають спаленню, в іншому випадку - після проведення лабораторних досліджень на АЧС - допускається їх використання. Визначення "зони захисту" та встановлення господарств, що знаходяться в цій зоні є виключною компетенцією Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії та не віднесені ані нормативними документами, ані посадовими інструкціями відповідачів до їх повноважень.
12.3. Суди вважали недоведеними посилання позивача на негуманний спосіб умертвіння свиней та зазначали, що методи забою, що були використані при умертвінні свиней позивача 18, 19 вересня 2018 року відповідають ознакам гуманності в розуміння наведених положень Закону України "Про захист тварин від жорстокого поводження" та Регламенту Ради (ЄС) №    1099/2009 щодо захисту тварин під час вбивства.
12.4. Суди першої та апеляційної інстанції зробили висновок, що втручання держави в особі відповідачів у право на мирне володіння майном є законним, оскільки здійснено на підставі Закону України "Про ветеринарну медицину", Інструкцією з профілактики та боротьби з африканською чумою свиней, затвердженою наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 07 березня 2017 року № 111 (далі - Інструкція № 111) та Типового положення про Державну надзвичайну протиепізоотичну комісію при районній державній адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2007 р. № 1350 (далі - Положення №1350, Типове положення). Зазначені нормативно-правові акти є доступними для заінтересованих осіб, чіткими та передбачуваними у питаннях застосування та наслідків дії їх норм, а також здійснювалося з метою задоволення "суспільного", "публічного" інтересу - існувала об`єктивна необхідність, що не заперечується сторонами в нагальній ліквідації АЧС у формі суспільного, публічного, загального інтересу - епізоотичного благополуччя в межах, щонайменше Олешківського району Херсонської області.
12.5. Суд першої інстанції відхилив посилання позивача на окремі порушення алгоритму дій при ліквідації АЧС, наприклад, не забезпечення проведення лабораторних досліджень проб крові свиней позивача та відзначив, що такі порушення не можуть бути підставою для задоволення позовних вимог, оскільки вони не стали підставою для прийняття комісією рішення про відмову позивачу в відшкодування нанесених йому збитків. Навпаки, право позивача на відшкодування шкоди визнано Олешківською Державною надзвичайною протиепізоотичною комісією в тому ж розмірі, що зазначений позивачем до відшкодування в цьому позові.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
13. Касаційна скарга мотивована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили порушення норм матеріального і процесуального права та неповно дослідили всі обставини справи. 
14. Зокрема, за твердженням фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 жодний з перелічених судом першої інстанції письмових доказів не встановлює факт наявності у свиней позивача ознак захворювання на АЧС. А тому, правомірність обраного відповідачами заходу ліквідації АЧС в зоні захисту (де опинилося свиногосподарство позивача) у вигляді умертвіння і спалення свиней є недоведеною. Також позивач вказав на те, що документ під назвою «Акт обстеження», який датований 18.09.2018, не підписано позивачем. Пояснень щодо причин відсутності позивача при здійсненні «обстеження», а також щодо причин незалучення позивача до складання даного «Акту» відповідачі не надали. В Акті епізоотологічного розслідування від 18.09.2018 відповідачами не було встановлено клінічних ознак хвороби і патологічних змін ані в померлої напередодні свині, ані в інших свиней. Більш цього, п. 10 Акта «Характеристика спалаху захворювання» не містить жодної згадки про діагноз АЧС.
15. На думку скаржника, судами покладено в основу мотивації свого висновку щодо непричетності відповідачів до прийняття рішення про умертвіння тварин недопустимий і недостовірний доказ - копію рішення Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Олешківській районній державній адміністрації від 14.09.2018 № 13, що не відповідає первинному протоколу комісії, який суд першої інстанції, попри клопотання позивача, не витребував у Олешківської районної державної адміністрації, а суд другої інстанції відмовився його досліджувати.
16. Також позивач покликається на недостатність оцінки судами попередніх інстанцій способу умертвлення свиней, оскільки його здійснено шляхом застосування ін`єкцій формаліну та за допомогою нанесення ударів кувалдою та металевою трубою, що підтверджено як свідченнями свідків з боку позивача, так і свідками відповідачів.
17. У відзиві на касаційну скаргу Головне управління Держпродспоживслужби в Херсонській області зазначає, що всі зазначені скаржником обставини досліджувалися у судах першої та апеляційної інстанції, а позивач погоджувався під час судового розгляду з правомірністю дій Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Олешківській районній державній адміністрації.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
19. Статтею 50 Конституції України визначено, що кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.
Кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена.
Згідно зі ст. 59 Конституції України, серед іншого, передбачено, що держава забезпечує санітарно-епідемічне благополуччя.
20. Статтею 3 Закону України «Про ветеринарну медицину» визначено основні завдання держави в галузі ветеринарної медицини, зокрема:
- зменшення або усунення ризиків виникнення зоонозів та захворювання населення;
- охорона території України від проникнення хвороб тварин з території інших держав або карантинних зон;
- захист тварин та населення від збудників та хвороб тварин шляхом здійснення профілактичних, діагностичних та лікувальних заходів;
- здійснення заходів унеможливлення перенесення хвороб тварин через товари, засоби догляду за тваринами і супутні об`єкти;
- встановлення ефективних та дієвих засобів виявлення, локалізації, контролю і за можливості - ліквідації ендемічних хвороб тварин та ліквідації екзотичних хвороб тварин, занесених на територію України;
- забезпечення надійних та ефективних заходів ліквідації спалахів хвороб тварин з метою зменшення втрат тварин, а в разі зоонозів - зменшення ризику для людей.
21. Статтею 2 Закону України «Про ветеринарну медицину» визначено, що особливо небезпечні хвороби, що входять до списку МЕБ, - заразні хвороби тварин, що можуть швидко поширюватися у значних масштабах незалежно від державних кордонів, які можуть мати значні соціально-економічні наслідки або становити загрозу для здоров`я людини чи тварини і суттєво вплинути на міжнародну торгівлю тваринами та продуктами тваринного походження.
Відповідно до ст. 33 Закону України «Про ветеринарну медицину» список хвороб, що підлягають повідомленню, затверджується Департаментом ветеринарної медицини з державною інспекцією ветеринарної медицини та включає, зокрема, всі особливо небезпечні хвороби, занесені до списку МЕБ.
22. Відповідно до ст. 43 Закону України «Про ветеринарну медицину» якщо є підозра спалаху особливо небезпечних хвороб, занесених до списку МЕБ, державний ветеринарний інспектор, який здійснює нагляд за тваринами, що захворіли або щодо яких є підозра на захворювання, здійснює відбір патологічного матеріалу згідно з процедурами, визначеними у відповідних правилах, і направляє його до уповноваженої лабораторії для проведення необхідних діагностичних досліджень.
23. Згідно з ч. 2 Закону України «Про ветеринарну медицину» у разі підтвердження особливо небезпечної хвороби, занесеної до списку МЕБ, Державна надзвичайна протиепізоотична комісія при Кабінеті Міністрів України або відповідні місцеві державні надзвичайні протиепізоотичні комісії, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування визначають кордони інфікованої та буферної зон, а за необхідності - і зони спостереження.
Органом, уповноваженим на здійснення на території району оперативний контроль, керівництво і координацію діяльності органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій, фізичних осіб щодо запобігання спалахам особливо небезпечних хвороб, що входять до списку Міжнародного епізоотичного бюро і масовим отруєнням тварин та їх ліквідації є Державна надзвичайна протиепізоотична комісія при райдержадміністрації.
Відповідним органом на території Олешківського району є Державна надзвичайна протиепізоотична комісія при Олешківській районній державній адміністрації, оновлений склад якої затверджений розпорядженням Олешківської районної державної адміністрації від 18.07.2018 №395.
24. Типовим положенням про Державну надзвичайну протиепізоотичну комісію при районній державній адміністрації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 21.11.2007 року № 1350, визначено, що Державна надзвичайна протиепізоотична комісія при райдержадміністрації є постійно діючим органом при райдержадміністрації, який здійснює на території району оперативний контроль, керівництво і координацію діяльності органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій, фізичних осіб щодо запобігання спалахам особливо небезпечних хвороб, що входять до списку Міжнародного епізоотичного бюро (далі - заразні хвороби), і масовим отруєнням тварин та їх ліквідації.
До основних завдань вказаної комісії, крім іншого, віднесено здійснення контролю через орган виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також керівників і спеціалістів підприємств, установ і організацій за: проведенням заходів щодо профілактики заразних хвороб тварин (ящур, чума, хвороба Ньюкасла, сибірка, сказ, туберкульоз, лейкоз тощо), хвороб, спільних для людей і тварин, та масових отруєнь тварин.
Державна надзвичайна протиепізоотична комісія відповідно до покладених на неї завдань: вживає оперативних заходів для локалізації та ліквідації спалахів заразних хвороб тварин; координує діяльність підприємств, установ і організацій району з питань проведення протиепізоотичних заходів; запроваджує карантинно-обмежувальні заходи або карантин у місці виникнення і розповсюдження заразних хвороб тварин; визначає кордони інфікованої та буферної зон, зони спостереження. У разі спалаху заразних хвороб тварин розміщує у засобах масової інформації повідомлення про кордони інфікованої та буферної зон, зони спостереження і за необхідності про проведені в кожній з цих зон ветеринарно-санітарні заходи.
25. Відповідно до п. 5 зазначеного Типового положення Комісія має право, зокрема, вирішувати питання про забій і знищення тварин, птиці у разі виявлення заразних хвороб, а також про вилучення з обігу, знезараження, переробку або інше використання продуктів і сировини тваринного та рослинного походження, визнаних не придатними для використання.
Також, ч. 3 ст. 43 Закону України «Про ветеринарну медицину» визначено, що Державна надзвичайна протиепізоотична комісія при Кабінеті Міністрів України або відповідні місцеві державні надзвичайні протиепізоотичні комісії приймають рішення про вжиття одного або декількох заходів, визначених відповідним планом дій за надзвичайних обставин або зводом правил, а у разі їх відсутності приймають рішення про вжиття одного або декількох заходів, зазначених у ст. 44 цього Закону, відповідно до характеру особливо небезпечних хвороб, занесених до списку МЕБ, та рівня ризику в інфікованій і буферній зонах та зоні спостереження.
26. Згідно п.12 Положення №1350, рішення Комісії вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість її членів, присутніх на засіданні. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос головуючого. Член Комісії, який не підтримує прийняте рішення, може у письмовій формі викласти окрему думку, що додається до рішення Комісії.
Відповідно до п.13 Типового положення засідання Комісії оформляється протоколом, зміст якого або його частина доводиться до відома заінтересованих центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, а у разі потреби - до засобів масової інформації. Протокол підписується головою та секретарем Комісії і скріплюється печаткою. Робочим органом Комісії є управління ветеринарної медицини в районі.
Слід вказати, що в силу п. 8 ст. 41 Закону України «Про ветеринарну медицину» рішення Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Кабінеті Міністрів України та місцевих державних надзвичайних протиепізоотичних комісій є обов`язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та власниками товарів.
27. Відповідно до п. 1 Інструкції № 81 африканська чума свиней (Pestis africana suum, хвороба Монтгомері) (за текстом- АЧС) - висококонтагіозна вірусна хвороба, яка перебігає гостро, підгостро, хронічно безсимптомно й характеризується лихоманкою, геморагічним діатезом, ціанозом шкіри, некродистрофічними змінами паренхіматозних органів і високою летальністю, що призводить до значних економічних збитків.
Порядок проведення профілактичних заходів щодо недопущення захворювання свиней на АЧС, ветеринарно-санітарних заходів у випадках прояву хвороби серед свиней у господарствах різних форм власності, у тому числі приватному секторі, дикій фауні та оздоровлення їх від АЧС, поводження з продукцією свинарства, одержаною в неблагополучних господарствах щодо АЧС, та є обов`язковою для виконання господарствами незалежно від форми власності і підпорядкування, фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, громадянами, спеціалістами ветеринарної медицини, органами місцевого самоврядування, визначений Інструкцією щодо профілактики та боротьби з африканською чумою свиней, затвердженою наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 05.03.2014 № 81 (далі - Інструкція № 81).
28. Пунктом 7.1. Інструкції № 81 передбачено, що після одержання інформації про встановлення діагнозу на АЧС Державна надзвичайна протиепізоотична комісія приймає рішення про оголошення господарства, мисливського господарства, населеного пункту, району або декількох районів (залежно від епізоотичної ситуації) неблагополучними щодо АЧС і встановлення в них карантину, визначає межі епізоотичного осередку, зон захисту і нагляду та організовує проведення в них протиепізоотичних заходів.
29. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 08.09.2018 відбулось засідання Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Олешківській районній державній адміністрації; на порядку денному засідання розглядались питання, пов`язані з необхідністю запровадження карантину щодо африканської чуми свиней в свиногосподарстві Товариства з обмеженою відповідальністю "Фрідом Фарм Бекон" та на території м. Олешки Олешківської міської ради. У відповідності до рішення від 08.09.2018 №12, вказана комісія:
- визначає вогнищем спалаху африканської чуми свиней свиногосподарство Товариства з обмеженою відповідальністю "Фрідом Фарм Бекон", розташоване за адресою м. Олешки, вул. Гвардійська 200, 200а;
- проводить зонування території Олешківського району у відповідності до вимог Інструкції з профілактики та боротьби з африканською чумою свиней, затвердженою Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 07.03.2017 №111 (далі - Інструкція № 111);
- затверджує плани заходів щодо ліквідації та недопущення розповсюдження африканської чуми свиней з території, визначеної як вогнище на територію Олешківського району;
- забезпечує проведення розслідування причин спалаху, з визначенням джерела збудника;
- вводить карантинні заходи, передбачені наказом Мінагрополітики України.
30. Відповідно Інструкції №111"зоною захисту" є зона на території, яка безпосередньо межує з епізоотичним вогнищем радіусом, не менше 3 км, але не більше 10 км.
У гл. 3 Р.IV Інструкції №111 зазначено, що в "зоні захисту" вживаються наступні заходи: 
- облік всього свинопоголів`я в господарствах усіх форм власності та попередження власників про заборону продажу, переміщення, вигульного (вільного) утримання та безконтрольного забою свиней;
- забій усіх клінічно здорових свиней населення та господарств зони захисту у визначеному Державною надзвичайною протиепізоотичною комісією місці та використання туш після проведення лабораторних досліджень на АЧС від не менше 10 % забитих тварин;
- умертвіння та спалення у визначеному Державною надзвичайною протиепізоотичною комісією місці свиней з ознаками захворювання.
31. Як встановлено судами попередніх інстанцій, зоною захисту визначено територію з радіусом 3 кілометри, яка межує із епізоотичним вогнищем, до якої увійшли: с. Праві Саги, с.    Ліві Саги Олешківського району та господарство фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , розташоване, власне у АДРЕСА_1 . 
Планом заходів щодо недопущення поширення та ліквідації АЧС на території м. Олешки, Олешківського району Херсонської області, затвердженому рішенням Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії від 08.09.2018 №12, передбачені наступні заходи у зоні захисту:
- проведення обліку свинопоголів`я в населених пунктах с. Ліві Саги, с. Праві Саги , з врученням листівок про заборону продажу, переміщення, вигульного утримання і безконтрольного забою свиней;
- проведення клінічного огляду в зоні захисту, згідно наданих списків;
- проведення відбору біологічного матеріалу для лабораторного дослідження з метою виключення збудника АЧС;
- проведення умертвіння безкровним методом та спалювання у визначеному Державною надзвичайною протиепізоотичною комісією місці свиней з ознаками захворювання на АЧС та інші попереджувальні заходи.
32. Також судами встановлено, що у п. 3. рішення Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Олешківській районній державній адміністрації від 14.09.2018 №13 було визначено, що в зоні захисту при виявлені свиней з ознаками захворювання здійснювати в найкоротший термін їх умертвіння (стемпінг-аут) та захоронення на території господарства на глибину не менше 2-х метрів.
У п. 16 плану заходів, затвердженого рішенням Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Олешківській районній державній адміністрації від 08.09.2018 №12 передбачалося, що у зоні захисту у разі виявлення свиней з ознаками захворювання на АЧС проводити умертвіння безкровним методом та спалювання у визначеному комісією місці. Також, п.22 плану заходів визначено створити 1 групу для вилучення тварин, умертвіння та спалювання до складу яких включено серед інших і ОСОБА_5 та ОСОБА_2 .
Рішення про умертвіння тварин приймалося колегіальним органом - Державною надзвичайною протиепізоотичною комісією при Олешківській районній державній адміністрації.
Тобто саме Державною надзвичайною протиепізоотичною комісією прийнято рішення про умертвіння свиней в господарствах, розташованих в "зоні захисту" в разі виявлення у свиней ознак захворювання на АЧС.
Своєю чергою, як вірно зазначено судами першої та апеляційної інстанції, визначення "зони захисту" та встановлення господарств, що знаходяться в цій зоні є виключною компетенцією Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії та не віднесені ані наведеними нормативними документами, ані посадовими інструкціями відповідачів до їх повноважень, а відповідачі при прийнятті рішень діяли з тим самим обсягом повноважень, що й інші члени комісії.
При розгляді справи Херсонським окружним адміністративним судом 15.01.2019 в підготовчому засіданні у справі позивачу та його представнику судом першої інстанції пропонувалося спрямувати позовні вимоги до Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Олешківській районній державній адміністрації проте позивач наполягав на вирішенні спору саме у спосіб визначений ним з вимогами, спрямованими до ОСОБА_5 та ОСОБА_2 .
33. Суди попередніх інстанцій також зробили вірні висновки про те, що в разі визначення господарства таким, що знаходиться в "зоні захисту", не зважаючи на наявність в свиней клінічних ознак АЧС - всі вони підлягають забою. В подальшому вирішенню підлягає лише питання використання туш. В разі виявлення ознак хвороби - туші з ознаками підлягають спаленню, в іншому випадку - після проведення лабораторних досліджень на АЧС - допускається їх використання.
34. Позивачем не оскаржується факт епізоотії та включення його свиногосподарства до «зони захисту».
35. Судом першої інстанції встановлено, що Актом епізоотологічного розслідування від 18.09.2018 зафіксовано факт захворювання та смерті однієї свині господарства 18.09.2018, у висновках акту визначено здійснити умертвіння свиней господарства та спалення їх трупів. Акт підписано позивачем без зауважень.
Актом від 18.09.2018 свині в кількості 249 одиниць вилучено з метою знищення або забою при ліквідації особливо небезпечних (карантинних) хвороб. Акт також підписано позивачем без зауважень.
Також підписано без зауважень акт на спалення трупів від 18.09.2018 №8 та акт на спалення трупів від 19.09.2018 №9.
36. Верховний Суд погоджується з висновками окружного адміністративного суду про те, що підписання фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 актів на спалення спростовує твердження позивача про його бажання використати туші здорових свиней після проведення лабораторних досліджень на АЧС (в разі негативного висновку).
37. Також колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги позивача про те, що факт захворювання саме його свиней на АЧС не доведено письмовими доказами і ліквідація АЧС в зоні захисту (де опинилося свиногосподарство позивача) у вигляді умертвіння і спалення свиней є недоведеною, оскільки спростовуються підписанням ним документів про вилучення тварин (де зазначено про те, що тварини вилучаються при ліквідації спалаху АЧС) і акту епізоотичного розслідування (в якому йдеться про наявність у однієї з свиней ознак хвороби).
Посилання позивача на те, що ним не було підписано Акт обстеження від 18.09.2018, складеного Олешківською районною державною лікарнею ветеринарної медицини не спростовує вищенаведених обставин і висновків судів.
38. Сукупність доказів, що містяться в матеріалах справи, не дають обґрунтованих підстав піддавати сумніву автентичність копії рішення Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Олешківській районній державній адміністрації від 14.09.2018 № 13, що спростовує доводи касаційної скарги щодо порушення судами норм процесуального права при дослідженні доказів.
39. В силу приписів ст. 49 Закону України "Про ветеринару медицину" майнова шкода (збитки), завдана особам внаслідок запровадження карантину (карантинних обмежень) тварин або у зв`язку з проведенням процедур і робіт щодо ліквідації та профілактики карантинних хвороб, відшкодовується за рахунок коштів Державного бюджету України в порядку і розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
40. Вказана норма містить імперативний припис щодо відшкодування майнової шкоди (збитків), завданої особам внаслідок запровадження карантину (карантинних обмежень) тварин або у зв`язку з проведенням процедур і робіт щодо ліквідації та профілактики карантинних хвороб, за рахунок коштів Державного бюджету України.
Для відшкодування шкоди особа має доказати факт заподіяння майнової шкоди, розмір такої шкоди, а також існування причинно-наслідкового зв`язку між завданою шкодою та заходами з карантину (карантинними обмеженнями) тварин або проведенням процедур і робіт щодо ліквідації та профілактики карантинних хвороб, що здійснювались на підставі рішення відповідної державної надзвичайної протиепізоотичної комісії.
41. Умови відшкодування майнової шкоди (збитків), завданої фізичним і юридичним особам внаслідок запровадження карантину (карантинних обмежень) тварин або у зв`язку з проведенням процедур і робіт щодо ліквідації особливо небезпечних (карантинних) хвороб визначаються Порядком відшкодування майнової шкоди (збитків), завданої особам внаслідок запровадження карантину (карантинних обмежень) тварин або у зв`язку з проведенням процедур і робіт щодо ліквідації особливо небезпечних (карантинних) хвороб, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31.10.2012 №1003 (далі - Порядок №1003, у редакції, чинній на момент спірних правовідносин).
42. Згідно з п. 3 вказаного Порядку, у разі виникнення на окремій території України надзвичайної ситуації, пов`язаної з особливо небезпечними (карантинними) хворобами сільськогосподарських тварин, та прийняття Державною надзвичайною протиепізоотичною комісією при Кабінеті Міністрів України, державними надзвичайними протиепізоотичними комісіями при Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських, районних державних адміністраціях і міських радах (далі - комісії) рішення про запровадження карантину відшкодування майнової шкоди (збитків) у зв`язку з вилученням сільськогосподарських тварин здійснюється за рахунок коштів резервного фонду відповідного бюджету залежно від рівня надзвичайної ситуації.
Виділення і використання зазначених коштів здійснюється відповідно до Порядку використання коштів резервного фонду бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 №415. У разі коли зазначені сільськогосподарські тварини застраховані, відшкодування майнової шкоди (збитків) здійснюється страховиками відповідно до укладених договорів.
За правилами п. 4-10 вказаного Порядку, прогнозний розрахунок коштів, необхідних для відшкодування завданої майнової шкоди (збитків), визначається на основі таких показників: наявне поголів`я сільськогосподарських тварин на території, на якій запроваджено карантин за рішенням комісії, згідно з даними відповідної місцевої державної адміністрації; середня вага однієї голови худоби або птиці, що продані переробним підприємствам (у розрізі категорій господарств) у регіоні (районі), згідно з даними відповідної місцевої державної адміністрації; ціна, яка у середньому склалася на худобу або птицю, що продані переробним підприємствам (у розрізі категорій господарств) у відповідному регіоні (районі), згідно з даними відповідної місцевої державної адміністрації. Мінагрополітики, структурний підрозділ з питань агропромислового розвитку відповідної місцевої державної адміністрації (залежно від рівня надзвичайної ситуації) протягом однієї доби після прийняття комісією рішення про запровадження карантину готують прогнозний розрахунок коштів, необхідних для відшкодування завданої майнової шкоди (збитків). Мінекономрозвитку, структурний підрозділ з питань економічного розвитку відповідної місцевої державної адміністрації протягом однієї доби після отримання прогнозного розрахунку коштів, необхідних для відшкодування завданої майнової шкоди (збитків), готують в установленому порядку проект акта Кабінету Міністрів України, обласної, районної державної адміністрації щодо виділення коштів з резервного фонду відповідного бюджету залежно від рівня надзвичайної ситуації для відшкодування завданої майнової шкоди (збитків). Розмір завданої майнової шкоди (збитків) затверджує комісія на підставі заяви або клопотання, що подаються фізичною або юридичною особою, відповідно до Методики оцінки збитків від наслідків надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 15.02.2002 №175. У заяві зазначаються такі відомості про заявника: прізвище, ім`я та по батькові, паспортні дані (серія і номер, ким і коли виданий), реєстраційний номер облікової картки платника податків (крім фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовилися від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган державної податкової служби), місце проживання, перелік та розмір вартості майна (збитків), що підлягає відшкодуванню, у клопотанні юридичної особи - найменування, місцезнаходження, банківські реквізити, організаційно-правова форма, код ЄДРПОУ, перелік та вартість майна (збитків), що підлягає відшкодуванню. Заява або клопотання подаються до відповідної комісії за місцем запровадження карантинного режиму. Комісія протягом однієї доби розглядає і уточнює розмір завданої майнової шкоди (збитків) та складає висновок відшкодування майнової шкоди (збитків), завданої особі внаслідок запровадження карантину (карантинних обмежень), або про відмову в такому відшкодуванні. Зазначений висновок оформляється у трьох примірниках, перший з яких надсилається фізичній або юридичній особі, якій завдано майнову шкоду (збитки), другий - територіальному органу Казначейства, третій зберігається у місцевій держадміністрації. Після оформлення зазначеного висновку робиться запис у книзі обліку висновків відшкодування майнової шкоди (збитків), завданої особам внаслідок запровадження карантину (карантинних обмежень), форма якої визначається Мінагрополітики. Форма бланку висновку затверджується Мінагрополітики. Рішення про відмову у відшкодуванні завданої майнової шкоди (збитків) може бути оскаржено відповідно до законодавства. Форми акта вилучення сільськогосподарських тварин з метою їх знищення або забою та платіжної відомості визначаються Мінагрополітики. За наявності можливості перероблення забитих сільськогосподарських тварин для подальшої реалізації продуктів переробки комісія визначає суб`єктів господарювання, на потужностях яких здійснюватиметься така переробка. Кошти від реалізації продуктів переробки (крім витрат на переробку та транспортування до місця переробки) спрямовуються до державного бюджету.
43. Аналіз перелічених норм дозволяє дійти висновку, що ст. 49 Закону України "Про ветеринару медицину" містить імперативний припис щодо відшкодування майнової шкоди (збитків), завданої особам внаслідок запровадження карантину (карантинних обмежень) тварин або у зв`язку з проведенням процедур і робіт щодо ліквідації та профілактики карантинних хвороб, за рахунок коштів Державного бюджету України.
Порядок відшкодування майнової шкоди (збитків), завданої особам внаслідок запровадження карантину (карантинних обмежень) тварин або у зв`язку з проведенням процедур і робіт щодо ліквідації особливо небезпечних (карантинних) хвороб, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 31.10.2012 №1003 не містить матеріально-правових підстав для відшкодування шкоди, а складається лише з процедурних норм, які регулюють діяльність органу державної влади у зв`язку з перевіркою факту заподіяння майнової шкоди, її розміру та наявності причинно-наслідкового зв`язку між завданою шкодою та заходами, що здійснювались на підставі рішення відповідної державної надзвичайної протиепізоотичної комісії.
44. Як встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Олешківській районній державній адміністрації від 22.10.2018 №16 визначено загальну суму завданої майнової шкоди (збитків) внаслідок АЧС фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 у розмірі 439114,60 коп. (що збігається з сумою заявленої позовної вимоги про відшкодування позивачу матеріальної шкоди у цій справі).
Вказаним рішенням постановлено виділити позивачу на поворотній основі кошти з резервного фонду бюджету.
45. Суди попередніх інстанцій зробили вірний висновок про те, що відповідачами ОСОБА_2 та ОСОБА_5 вчинено достатні дії для отримання позивачем такого відшкодування, оскільки право позивача на отримання відшкодування визнано комісією, а фактичне отримання коштів позивачем та порядок їх отримання не перебуває в залежності від будь-яких дій та бажання відповідачів.
Отже, суди попередніх інстанцій обґрунтовано відмовили у задоволенні позовних вимог про відшкодування матеріальної шкоди.
46. Наявність моральної шкоди позивач обґрунтовував тим, що внаслідок незаконних дій відповідачів та негуманним умертвінням свиней, йому було завдано значних душевних страждань.
У ст. 56 Конституції України гарантовано, що кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Згідно зі ст. 16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути відшкодування моральної (немайнової) шкоди.
Особа має право на відшкодування моральної шкоди, завданої внаслідок порушення її прав. Моральна шкода відшкодовується одноразово, якщо інше не встановлено договором або законом (ст. 23 ЦК України).
47. Загальні підходи до відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади, були сформульовані Верховним Судом у постановах від 10.04.2019 у справі №464/3789/17, від 27.11.2019 у справі №750/6330/17. Зокрема, Суд дійшов висновку, що адекватне відшкодування шкоди, зокрема й моральної, за порушення прав людини є одним із ефективних засобів юридичного захисту (п. 49). Моральна шкода полягає у стражданні або приниженні, яких людина зазнала внаслідок протиправних дій. Страждання і приниження - емоції людини, змістом яких є біль, мука, тривога, страх, занепокоєння, стрес, розчарування, відчуття несправедливості, тривала невизначеність, інші негативні переживання (п.52). Порушення прав людини чи погане поводження із нею з боку суб`єктів владних повноважень завжди викликають негативні емоції. Проте, не всі негативні емоції досягають рівня страждання або приниження, які заподіюють моральну шкоду. Оцінка цього рівня залежить від усіх обставин справи, які свідчать про мотиви протиправних дій, їх інтенсивність, тривалість, повторюваність, фізичні або психологічні наслідки та, у деяких випадках, стать, вік та стан здоров`я потерпілого.
48. У цій справі позивачем не було доведено неправомірності дій відповідача, що є основною умовою для відшкодування моральної шкоди.
49. Щодо способів умертвіння свиней, Верховний Суд керується таким.
Серед основних принципів захисту тварин від жорсткого поводження, наведених у ст. 4 Закону України «Про захист тварин від жорсткого поводження», зокрема, зазначено, що жорстоке поводження з тваринами є несумісним з вимогами моральності та гуманності, спричиняє моральну шкоду людині; заборонені жорстокі методи умертвіння тварин; утримання і поводження з домашніми тваринами без мети заподіяння шкоди як оточуючим, так і самій тварині.
У ст. 17 Закону України «Про захист тварин від жорсткого поводження» регламентовано, що при умертвінні тварин мають дотримуватися такі вимоги:
умертвіння проводиться методами, що виключають передсмертні страждання тварин;
приміщення, де проводиться умертвіння, повинно бути відокремлене від приміщення, де утримуються інші тварини;
забороняється застосовувати негуманні методи умертвіння тварин, що призводять до загибелі від задушшя, електричного струму, больових ін`єкцій, отруєння, курареподібних препаратів, перегріву, та інші больові методи;
забороняється використовувати для умертвіння тварин пестициди з вмістом фосфіду цинку;
переробка тварин дозволяється тільки після їх умертвіння;
умертвіння тварин, що страждають, проводиться негайно, якщо їх страждання неможливо припинити іншим чином.
50. Статтею 299 Кримінального кодексу України передбачено кримінальну відповідальність за жорстоке поводження з тваринами.
51. Матеріалами справи не підтверджено і позивач не зазначав про звернення до правоохоронних органів щодо жорстокого поводження з тваринами.
52.  Вимоги щодо жорсткого поводження з тваринами не можуть бути перевірені адміністративним судом, оскільки предмет доказування виходить за межі адміністративного судочинства.
53. Враховуючи зазначене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими і не спростовують вірних висновків судів попередніх інстанцій.
54. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
55. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019 у справі №540/2549/18 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров
Суддя                                                                                                    Т.Г. Стрелець
Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб