ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 травня 2021 року 
м. Київ
справа № 820/774/17
адміністративне провадження № К/9901/44605/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративної справи  № 820/774/17
за позовом  Керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області до Первомайської районної державної адміністрації Харківської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування наказу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою  Первомайської районної державної адміністрації Харківської області 
на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 17 травня 2017 року 
(ухвалену у складі головуючого судді Спірідонова М.О.)
та   ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді - Калиновського В.А., суддів: Калитки О. М. ,  Бондара В.О.),    
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.Керівник Первомайської місцевої прокуратури Харківської області, звернувся до суду з позовом до Первомайської районної державної адміністрації Харківської області, третя особа: ОСОБА_1 , в якому просив визнати незаконним та скасувати розпорядження голови Первомайської районної державної адміністрації № 406 від 31 серпня 2016 року.
2.Позовні вимоги обґрунтовані тим, що в ході вивчення правомірності використання земель сільськогосподарського призначення, розташованих на території Первомайського району Харківської області, в тому шляхом моніторингу розпоряджень голови Первомайської райдержадміністрації, розміщених на офіційному веб-сайті, на предмет їх відповідності вимогам чинного законодавства встановлено, що розпорядженням голови Первомайської районної державної адміністрації від 31 серпня 2016 №406 надано дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок за рахунок земель колективної власності реформованого КСП "Путь Леніна" (нерозподілених земельних часток (паїв), загальною орієнтовною площею 24,0 га (земельні ділянки площею 16,7 га; 6,5 га;) (категорія земель, - землі сільськогосподарського призначення, сільськогосподарські угіддя - пасовища), розташованих за межами населеного пункту на території Михайлівської сільської ради Первомайського району Харківської області та нормативної грошової оцінки цих земельних ділянок, з метою надання їх в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. 
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3. 17 травня 2017  року Харківський окружний адміністративний суд вирішив:
Адміністративний позов Керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області до Первомайської районної державної адміністрації Харківської області, третя особа - ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування наказу - задовольнити.
Скасувати розпорядження голови Первомайської районної державної адміністрації № 406 від 31.08.2016 року.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що право колективної власності, відповідно до державних актів на землю вищевказаного колективного сільськогосподарського підприємства не припинено у встановленому законом порядку, а спірні земельні ділянки у відання Первомайської райдержадміністрації не передавалися, отже у Первомайської райдержадміністрації відсутні повноважень щодо розпорядження невитребуваними земельними частками (паями), які перебувають у колективній власності. Крім того, з 01 січня 2013 відповідач не є органом, уповноваженим на передачу у користування земельних ділянок сільськогосподарського призначення громадянину для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, а отже спірне розпорядження є таким, що прийнято відповідачем із перевищенням наданих законом повноважень.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5.  21 червня 2017 року Харківський апеляційний адміністративний суд вирішив:
Апеляційну скаргу  Первомайської районної державної  адміністрації Харківської області залишити без задоволення.
Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 17 травня 2017р. по справі № 820/774/17 залишити без змін.
6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що суд першої інстанції правильно і в повному обсязі встановив обставини справи, прийняв обґрунтоване рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 10 липня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Первомайської районної державної адміністрації Харківської області.
У касаційній скарзі скаржник просить постанову  Харківського окружного адміністративного суду від 17 травня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року у справі № 820/774/17 скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.    
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанції винесенні з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню.
У касаційній скарзі відповідач зазначає, що спірні земельні ділянки на сьогоднішній день є розпайованими, проте залишаються нерозподіленими і невитребуваними, а відтак райдержадміністрації в силу положень ст. 13 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» наділені правом надавати їх в тимчасову оренду зацікавленим особам до моменту звернення громадян-власників сертифікатів.
8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 30 серпня 2017 року було відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Первомайської районної державної адміністрації Харківської області.
9.21 вересня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшли заперечення позивача на касаційну скаргу.
10. 22 березня 2018 року касаційну скаргу передано до Касаційного адміністративного Суду в складі Верховного Суду.
11. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 березня 2018 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Гімона М. М., суддів Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
12. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 27 червня 2019 року, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценко С.Г., Тацій Л.В.
13. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від _____ травня 2021 року касаційну скаргу Первомайської районної державної адміністрації Харківської області прийнято до провадження.  
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, розпорядженням голови райдержадміністрації 31 серпня 2016 року №406 "Про надання дозволу гр. ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок за рахунок земель колективної власності реформованого КСП "Путь Леніна", розташованих за межами населеного пункту на території Михайлівської сільської ради Первомайського району Харківської області та їх нормативної грошової оцінки, з метою надання в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва" було видане відповідно до ст.6, п.7 ч 1  ст.13 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", на підставі п. "ж" ст.17, п. "а" ч.1 ст. 19, ст. 22, ст.93, ст.124, ст.125, ст.186, ст. 186-1 Земельного кодексу України, ст.13 Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)", ст.ст. 25, 50 Закону України "Про землеустрій", ч.ч. 4, 5 ст.5, ст.13, ч.1 ст.15, ст.23 Закону України "Про оцінку земель".
Цим розпорядженням надано дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок за рахунок земель колективної власності реформованого КСП "Путь Леніна" (нерозподілених земельних часток (паїв)) загальною орієнтовною площею 24,0 га (земельні ділянки площею 16,7 га, 6.5 га.) (категорія земель, - землі сільськогосподарського призначення, сільськогосподарські угіддя - пасовища), розташованих за межами населеного пункту на території Михайлівської сільської ради Первомайського району Харківської області та нормативної грошової оцінки цих земельних ділянок, з метою надання їх в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15.  Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі  статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
16.  Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.    
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового оскарження.
За приписами п. 7 ч. 1 ст.   3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно з ч.  2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних  судів поширюється на всі  публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 ч.2 ст. 17 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії),  дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або  вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Як було встановлено судами попередніх інстанцій, керівник прокуратури звернувся до адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Первомайської РДА № 406 від 31 серпня 2016 року, яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок за рахунок земель колективної власності реформованого КСП «Путь Леніна» (нерозподілених земельних часток (паїв) загальною орієнтовною площею 24 га (земельні ділянки площею 16,7 га; 6,5 га) (категорія земель - землі сільськогосподарського призначення, сільськогосподарські угіддя - пасовища), розташованих за межами населеного пункту на території Михайлівської сільської ради Первомайського району Харківської області, та нормативної грошової оцінки цих земельних ділянок, з метою надання їх в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Відповідно до ст. 7 Закону України від 14 лютого 1992 року № 2114-XII «Про колективне сільськогосподарське підприємство» об`єктами права колективної власності підприємства  є земля, інші основні та оборотні засоби виробництва, грошові та майнові внески його членів, вироблена ними продукція, одержані доходи, майно, придбане на законних підставах. Об`єктами права власності підприємства є також частки у майні та прибутках міжгосподарських підприємств та об`єднань, учасником яких є підприємство.
Майно у підприємстві належить на праві спільної часткової власності його членам. Суб`єктом права власності у підприємстві є підприємство як юридична особа, а його члени - у частині майна, яку вони одержують при виході з підприємства.
Отже, власниками нерозпайованих земельних ділянок є члени реформованого КСП «Путь Леніна».
При цьому, розпорядження нерозпайованими землями колективної власності неможливе без прийняття відповідного рішення загальними зборами власників земельних часток (паїв) та їх спадкоємців, загальних зборів членів підприємства, зборів уповноваженого або створеного ними органу управління, якому передано окремі функції по господарському управлінню колективним майном.
Таким чином, виникнення спірних  правовідносин у цій справі  обумовлено порушенням третьою особою - ОСОБА_1 , цивільних (майнових) прав власників нерозпайованих земель, а саме: членів реформованого КСП «Більшовик» на об`єкти нерухомого майна, що стало підставою для оскарження керівником прокуратури спірного розпорядження.
Тобто, предметом цього спору є підставність і законність отримання третьою особою дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду за умови, коли такі земельні ділянки нерозпайовані та перебувають на праві спільної часткової власності членів реформованого КСП «Путь Леніна». 
За таких обставин, колегія суддів КАС ВС вважає, що без правової оцінки відносин між позивачем, третьою особою та іншими громадянами, які є співвласниками майнових паїв реорганізованого КСП «Путь Леніна», спір не може бути вирішено, а майнове право не може бути захищене ефективно.
Такі висновки суду узгоджуються з правовими висновками Верховного Суду, наведеними у постановах від 03 квітня 2019 року у справі № 802/4046/15-а, від 19 грудня 2019 року справа № 820/5226/16, та від 25 червня 2020 року справа  №  820/5227/16.
Колегія суддів також наголошує, що звернення до суду має на меті захист прав особи від порушень з боку суб`єкта владних повноважень і не може використовуватися як засіб позбавлення іншої особи належних їй прав, навіть не безспірних, без пред`явлення позову саме до такої особи. Судовий захист прав одних осіб не може призводити до порушення прав інших.
Правом власності, згідно зі ст. 316 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб.
Право власності набувається на підставах, що не заборонені законом, зокрема із правочинів.
Відповідно до ст. 328 ЦК України право власності вважається набутим правомірно, якщо інше прямо не випливає із закону або незаконність набуття права власності не встановлено судом.
За змістом ч. 1 ст. 356 ЦК України спільною частковою власністю є власність двох чи більше осіб із визначенням часток кожного з них у праві власності.
Наведені вище обставини свідчать про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.
З урахуванням того, що в цій справі основним є спір про право цивільне, позовні вимоги про визнання протиправним і скасування оскаржуваного розпорядження є похідними при вирішенні судом питання щодо правомірності набуття іншими фізичними особами цивільних прав на спірні земельні ділянки, що може впливати на майнові права та інтереси скаржниці та інших співвласників спірних зелених ділянок (учасників реформованого КСП «Путь Леніна»), а тому колегія суддів КАС ВС, незважаючи на участь у спорі суб`єкта владних повноважень, дійшла висновку, що заявлений спір не є публічно-правовим, а підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Таким чином, у цій справі існує невирішений спір про право, тому подальше оспорювання правомірності набуття третьою особою цього права не може здійснюватися за правилами адміністративного судочинства у зв`язку з тим, що адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права власності на об`єкт нерухомого майна. Такий спір з урахуванням суб`єктного складу учасників справи має вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства.
Відповідно до ст. 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час постановлення судами оскаржуваних рішень) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних  прав, свобод  чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Згідно з п. 10 ч. 1 ст.16 ЦК України одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, (…), їхніх посадових і службових осіб.
Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, (…), якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (ч. 1 ст. 21 ЦК України).
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених неправомірними, на думку особи, рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або  особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Таким чином, предметом розгляду в цій справі є не стільки дії та рішення органу державної влади, як суб`єкта, наділеного владно-управлінськими функціями, скільки приватний інтерес позивача та співвласників майнових паїв реорганізованого КСП «Путь Леніна» щодо набуття майнових прав на частину спірної земельної ділянки, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.
З огляду на наведене та враховуючи суть спірних правовідносин, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду встановив помилковість висновків судів попередніх інстанцій, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів,  оскільки має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
Подібний за змістом правовий висновок викладений, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року (справа № 727/10968/17), від 12 червня 2019 року (справа № 1903/944/12), від 11 вересня 2019  року (справа № 815/742/14) тощо.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі й обов`язок суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні ч. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року.
За змістом п. 5 ч. 1  ст. 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю і закрити провадження у справі.
17.  Відповідно до п. 1 ч. 1  ст. 238 КАС України, суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
18.Частиною першою  статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України  встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених  статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Беручи до уваги наведене та ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі закриттю, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
Відповідно до частини шостої  статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки, Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись ст.ст.  341,  344,  349,  354,  356,  359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
п о с т а н о в и в :
1.  Касаційну скаргу Первомайської районної державної адміністрації Харківської області  - задовольнити частково.
2.  Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 17 травня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року у справі № 820/774/17 - скасувати.
3. Провадження у справі закрити.
4. Роз`яснити керівнику Первомайської місцевої прокуратури Харківської області право на звернення до суду за правилами цивільного судочинства.
5. Роз`яснити керівнику Первомайської місцевої прокуратури Харківської області право протягом десяти днів з дня отримання ними відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
6.Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                           Т.Г.Стрелець
Судді                                                                                                    Л.Л. Мороз
                                                                                                    Л.В. Тацій