П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

28 квітня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 420/2512/21	
Головуючий в 1 інстанції: Токмілова Л.М.
          
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
         судді-доповідача –	Кравця О.О.	
судді –	        Зуєвої Л.Є.	
судді –  	Коваля М.П. 	
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 16 березня 2021 року по справі № 420/2512/21, прийнятого у складі судді Токмілової Л.М., за адміністративним позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України, Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська область) до Лиманської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Національний природній парк "Тузловські лимани", за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Товариство з обмеженою відповідальністю "Рибацька Гавань" про визнання протиправним та скасування рішення, - 

ВСТАНОВИВ:

22 лютого 2021 року заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до суду з позовом інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України, Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська область) до Лиманської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області №797-VІІ від 09.10.2020 року «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в довгострокову оренду строком на 49 років ТОВ "Рибацька Гавань" для розміщення інженерно-транспортної інфраструктури морського транспорту».
Разом з тим, 10.03.2021 року заступником керівника Одеської обласної прокуратури подано до суду заяву про забезпечення позову шляхом:
1) зупинення дії рішення сесії Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області №797-VІІ від 09.10.2020 року «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в довгострокову оренду строком на 49 років ТОВ "Рибацька Гавань" для розміщення інженерно-транспортної інфраструктури морського транспорту» до набрання законної сили рішення суду у справі;
2) заборони Лиманській сільській раді Білгород-Дністровського району Одеської області приймати рішення щодо затвердження ТОВ "Рибацька Гавань" проекту землеустрою про передачу у користування земельної ділянки орієнтовною площею 0,30 га, що знаходиться за адресою: Одеська область, Татарбунарський район, с. Приморське для розміщення інженерно-транспортної інфраструктури морського транспорту до набрання законної сили рішенням суду по справі.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 16 березня 2021 року відмовлено у задоволенні вищевказаної заяви.
Не погоджуючись з ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 16 березня 2021 року Заступник керівника Одеської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу, та просило її скасувати та прийняти нове рішення, яким заяву задовольнити.
Вимоги апеляційної скарги позивач обґрунтовує тим, що рішення Приморської сільської ради №797-VІІ від 09.10.2020 року про надання дозволу ТОВ "Рибацька Гавань" на розробку проекту землеустрою є однією з стадій процесу отримання нею права користування земельною ділянкою.
Водночас, рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою не є тотожним передачі земельної ділянки у власність або користування, оскільки отримання дозволу на розроблення відповідного проекту землеустрою свідчить про можливі наміри заявника щодо розроблення проекту землеустрою із відповідним визначенням цільового призначення ділянки в процесі розроблення землевпорядної документації, за результатом її розроблення - затвердження такого проекту відповідним органом і надалі, можливо, отримання земельної ділянки у власність чи користування.
Отже, надання уповноваженим органом, який діє в межах компетенції дозволу на розробку землевпорядної документації є актом індивідуальної дії, та вичерпує себе на стадії розроблення такої документації.
Заявник також вказує, що обставини даної справи свідчать про наявність дійсного спору між учасниками процесу та реальність загрози завдання суттєвої шкоди правам та інтересам держави, оскільки подальша реалізація оскаржуваного рішення, шляхом затвердження землевпорядної документації та передачі у довгострокове користування земельної ділянки, реєстрація речового права на неї третіми особами, як наслідок призведе до її фактичного вилучення (вибуття) з особливо цінних земель природно-заповідного фонду державної форми власності (свідчить про реальну загрозу такого вибуття).
У зв`язку із викладеним, на думку заявника, факт затвердження землевпорядної документації та державна реєстрації права користування на земельну ділянку, унеможливить ефективність обраного способу захисту порушеного права держави у адміністративній справі №420/2512/21 та, як наслідок, призведе до необхідності вжиття додаткових заходів їх захисту, в тому числі й в порядку іншого судочинства про витребування земельної ділянки.
Ухвалами П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2021 року відкрито апеляційне провадження у справі та призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Апеляційний суд, заслухавши доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що вона не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до ч.1 ст.150 КАС України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Частиною 2 ст.150 КАС України встановлено, що забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Відповідно до Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
Водночас заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний    захист або поновлення порушених    чи    оспорюваних прав    або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
Аналогічна правова позиція вказана у постанові Верховного Суду від 16.02.2021 року у справі № 640/4269/20
З аналізу вказаних норм вбачається, що прийняття рішення про забезпечення позову доцільно та можливе лише в разі наявності достатньо обґрунтованого припущення, що невжиття заходів забезпечення може у майбутньому ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду  чи привести до потреби докладати значні зусилля та витрати для відновлення прав та інтересів позивача  або  є очевидними ознаками протиправності оскаржуваного рішення та порушення прав позивача цим рішенням.
Забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього та тимчасового судового захисту.
Європейська Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 року (надалі Конвенція), була ратифікована Законом України N 475/97-ВР від 17.07.97, та відповідно до ст.9 Конституції України є частиною національного законодавства.
Згідно ч.1 ст.6 Конвенції , кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Відповідно до ст.8 Конституції України, ст.6 КАС України та ч.1 ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23.02.2006 року ,суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), п. 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див., серед інших джерел, mutatis mutandis, зазначене вище рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pinc v. The Czech Republic), п. 58, а також рішення у справі "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року, також Рішення у справі "Рисовський проти України" (Rysovskyy v. Ukraine) від 20 жовтня 2011 року, заява № 29979/04, п.71).
Право на виконання рішень, винесених судом, є невід`ємною частиною «права на суд» (Hornsby v. Greece (Горнсбі проти Греції), § 40; Scordino v. Italy (Скордіно проти  Італії) (no. 1) [ВП], § 196). У іншому випадку, положення статті 6 § 1 будуть позбавлені  ефекту корисної дії (Burdov v. Russia (Бурдов проти Росії), §§ 34 і 37).
Ефективний  захист  сторони у справі,  а  отже  і  відновлення  справедливості,  передбачає зобов`язання  адміністративних  органів виконувати  рішення  (Hornsby v.  Greece (Горнсбі проти Греції), § 41; Kyrtatos v. Greece (Кіртатос проти Греції), §§ 31-32).    
Хоча,  за  деяких  обставин  виконання  рішення  може  бути  відкладено,  відкладання  рішення  не  повинно  порушувати  право  сторони  на  виконання  рішення (Burdov v. Russia (Бурдов проти Росії), §§ 35-37).
У цьому розумінні виконання рішення повинно бути повним та вичерпним, а не  частковим  (Matheus v. France (Матецс проти Франції), § 58; SabinPopescu v. Romania (SabinPopescu  проти Франції), §§ 68-76),  і рішення  не  може  не  виконуватись,  бути  позбавлене юридичної  сили,  або незаконно  відкладено  (ImmobiliareSaffi v. Italy (ІммобільяреСаффі проти Італії) [ВП], § 74).
Згідно ст.13 Конвенції, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб правового захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Стаття 13 Конвенції ( 995_004  )  прямо виражає  обов`язок  держави,  передбачений  статтею  1  Конвенції, захищати права людини передусім у  межах  своєї  власної  правової системи.  Таким чином, ця стаття вимагає від держав національного засобу юридичного захисту, який би забезпечував вирішення по суті поданої   за   Конвенцією  "небезпідставної  скарги",  та  надання відповідного відшкодування  (див.  справу  "Кудла  проти   Польщі" (Kudla v. Poland) [GC], N 30210/96, п. 152, ECHR 2000-XI). 
Зміст   зобов`язань   Договірних  держав  за  статтею  13 Конвенції ( 995_004 ) залежить  від  характеру  поданої  заявником скарги; "ефективність" "засобу юридичного захисту" у значенні цієї статті не залежить  від  визначеності  сприятливого  для  заявника результату.  Водночас  засіб  юридичного  захисту,  якого  вимагає стаття 13, має бути "ефективним" як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає ствердженому порушенню чи  його  повторенню  в  подальшому,  або   забезпечує   адекватне відшкодування за те чи інше порушення,  яке вже відбулося.  Навіть якщо якийсь окремий  засіб  юридичного  захисту  сам  по  собі  не задовольняє   вимоги   статті   13,   задоволення  її  вимог  може забезпечуватися   за   допомогою   сукупності  засобів  юридичного захисту,  передбачених  національним  законодавством (див. згадане вище  рішення  у  справі  Кудли,  пп. 157-158; та рішення у справі "Вассерман  проти  Росії"  (N  2)  (Wasserman  v. Russia) (no. 2), N 21071/05, п. 45, від 10 квітня 2008 року).
Апеляційний суд зауважує, що вищезазначені підстави для забезпечення позову є оціночними, а тому містять небезпеку застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. 
Забезпечення позову по суті - це обмеження суб`єктивних прав, свобод та інтересів відповідача або пов`язаних з ним інших осіб з метою забезпечення реалізації в майбутньому актів правосуддя і задоволених вимог позивачів (заявників).
Згідно ч. 1 ст. 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Згідно з вимогами ч. 1 ст. 154 КАС України заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.
З матеріалів справи вбачається, що в заяві про забезпечення позову не зазначено конкретних підстав для його забезпечення, тобто: невжиття яких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю. 
Із поданої заяви слідує, що основною підставою для забезпечення позову є припущення заявника про можливість Лиманською сільською радою Білгород-Дністровського району Одеської області прийняття рішення про надання відповідної земельної ділянки у користування ТОВ "Рибацька Гавань", що унеможливить ефективність способу захисту порушеного права держави у даній справі, але апеляційний суд зауважує , що предметом даного позову є рішення сесії Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області №797-VІІ від 09.10.2020 року «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в довгострокову оренду строком на 49 років ТОВ "Рибацька Гавань" для розміщення інженерно-транспортної інфраструктури морського транспорту», а ні майбутні рішення Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області, оскарження яких відповідно до вимог ст.5 КАС України неможливе до набуття ними чинності.
Разом з тим, виходячи із змісту положень ст. ст. 116, 122, 123 Земельного кодексу України, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність чи користування, оскільки процес передачі земельної ділянки у власність чи користування є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою. Наступною стадією є погодження розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27.02.2018 р. у справі № 545/808/17.
Апеляційний суд також зауважує, що розроблення проекту землеустрою не є безумовною підставою подальшої передачі земельної ділянки у власність чи оренду. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про передачу її в користування, а направлене на ідентифікацію земельної ділянки.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 12 квітня 2019 року у справі № 461/10926/15-а.
Отже, надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не покладає на відповідний орган обов`язку (не є підставою для виникнення зобов`язання перед особою, яка розробила проект землеустрою) щодо надання цієї земельної ділянки у власність чи користування.
          Окрім того, апеляційний суд зазначає, що спірне рішення не містить ознак очевидної протиправності. Проте, в даному випадку наявність ознак протиправності рішення відповідача може бути встановлена судом тільки на підставі з`ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості і достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв`язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності. 
Застосування заходів забезпечення позову в цьому випадку фактично виходить за  предмет позову, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.
          Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10.04.2019 року по справі № 826/16509/18 та постанові Великої Палати Верховного Суду від 28.03.2018 року по справі № 800/521/17.
          Крім того, заявником не надано до суду належних, допустимих та достатніх доказів на підтвердження існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди його правам та інтересам (чи інтересам держави), а також неможливістю виконати рішення суду чи поновлення прав позивача без вжиття заходів забезпечення позову.
Рішенням Конституційного Суду України у справі №3-рп/2003р від 30.01.2003р. визначено, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.
Апеляційний суд вважає, що судом 1-ої інстанції повно з`ясовані обставини, що мають значення для справи, висновки, викладених в ухвалі суду першої інстанції, відповідають обставинам справи, правильно застосовані та додержані норми процесуального права, ухвалу прийнято повноважним складом суду, суд не приймав рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, судове рішення прийняте та підписано суддею, який зазначений у судовому рішенні.
Апеляційний суд, доходить до висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги та зміни або скасування ухвали суду 1-ої інстанції.
Керуючись ст.8,19,55,125 Конституції України, ст. 6  Європейської Конвенції про захист  прав людини та основоположних  свобод від 04.11.1950 року, ст. 3,5,12,14,19,21, 292, 308, 311, 312, 316,320, 321, 322, 325,374 КАС України, апеляційний суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури – залишити без задоволення, а ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 16 березня 2021 року – без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути, у разі відповідності вимогам ст.328 КАС України, оскаржена в касаційному порядку до Верховного суду протягом 30-ти днів.

Повне судове рішення складене та підписане 28 квітня 2021 року.

Головуючий суддя 	 	Кравець О.О.	
Судді	    	Коваль М.П.    Зуєва Л.Є.