ПОСТАНОВА
Іменем України

21 квітня 2021 року 
Київ
справа №826/26998/15
адміністративне провадження №К/9901/42815/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу № 826/26998/15
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держземагенства у Київській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Окружного адміністративного суду від 19 червня 2017 року
(ухвалену у складі головуючого судді Федорчука А.Б.)
та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2017 року
(постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Федотова І.В., суддів: Горяйнова А.М. та Троян Н.М.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
УСТАНОВИВ
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держземагенства у Київській області, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держземагенства України у Київській області щодо надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального садівництва, орієнтовною площею 0,0598 га, яка розташована в СТ «Червона гвоздика» на території Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області та зобов`язати видати йому дозвіл на розробку проектної документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального садівництва, орієнтовною площею 0,0598 га, яка розташована в СТ «Червона гвоздика» на території Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області на підставі наданих документів.
2. Позовні вимоги мотивовано тим, що відповідачем безпідставно неодноразово відмовлено у наданні дозволу на розробку проектної документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3. 19 червня 2017 року Окружний адміністративний суд міста Києва вирішив:
У задоволенні позовних вимог відмовити.
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що іншим судовим актом було встановлено правомірність дій відповідача щодо розгляду заяви позивача щодо надання дозволу на розробку проектної документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального садівництва. Так суд першої інстанції вказав, що при зверненні до відповідача з відповідною заявою позивачем не було надано останньому необхідний пакет документів. Крім того судом зауважено, що після отримання відповіді від відповідача листом від 17 квітня 2015 року №31-10-0.3-4610/0/17-15-сг та результату судового оскарження у справі №826/9306/15 позивач до Головного управління Держземагенства у Київській області з клопотанням про надання дозволу на розробку проектної документації з відповідними документами не звертався.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5.08 серпня 2017 року Київський апеляційний адміністративний суд вирішив:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 19 червня 2017 року - без змін.
6. Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що у відповідача не було правових підстав для видачі позивачу дозволу на розробку проектної документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального садівництва, орієнтовною площею 0,0598 га, яка розташована с СТ «Червона гвоздика» на території Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. У касаційній скарзі скаржник просить постанову  Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2017 року у справі № 826/26998/15 скасувати та ухвалити нове рішення, яким задовольнити його позовні вимоги.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню. 
У касаційній скарзі позивач вказує на неправомірність відмови відповідача у наданні йому дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального садівництва та у якості аргументів поміж іншого наводить, що підстава зазначена позивачем у якості відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального садівництва не є виправданою, з огляду на надання відповідачу рішення суду, яким підтверджено факт членства позивача у садовому товаристві.
8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 30 серпня 2017 року було відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Київській області на постанову  Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2017 року у справі № 826/26998/15.
9. 21 березня 2018 року касаційну скаргу передано до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
10. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 березня 2018 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Гімона М. М., суддів Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
11. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 26 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М.М., було проведено автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценко С.Г., Тацій Л.В.
12. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від  20 квітня 2021 року прийнято до провадження касаційну скаргу позивача.
ІІ СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як було вірно встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 неодноразово звертався до Головного управління Держземагенства у Київській області щодо надання йому дозволу на розробку проектної документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального садівництва, орієнтовною площею 0,0598 га, яка розташована с СТ «Червона гвоздика» на території Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області.
Листами від 17 квітня 2015 року №31-10-0.3-4610/0/17-15-сг, від 07 жовтня 2013 року №08-03/7440, від 21 листопада 2013 року №08-03/11260, від 08 липня 2014 року №31-10-0.31-1781/0/17-14-сг відповідач повідомив ОСОБА_1 , що останнім не надано повного пакету необхідних документів, а тому було рекомендовано надати всі необхідні документи та звернутись із вказаним клопотанням повторно.
Зокрема в останньому листі від 17 квітня 2015 року №31-10-0.3-4610/0/17-15-сг було зазначено, що для подальшого вирішення питання щодо надання дозволу на розробку проектної документації позивачу необхідно додати: довідку садового товариства (завірена належним чином) та викопіювання з генерального плану садового товариства (завірений належним чином), відповідні графічні матеріали з зазначенням місця розташування земельної ділянки; паспорт, ідентифікаційний код; технічні матеріали та документи, що підтверджують розмір земельної ділянки в садовому товаристві.
Позивач вважає дії відповідача протиправними та такими, що порушують його права, а тому звернувся до суду із даним позовом.
ІІІ.  ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14.  Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі  статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
15.  Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.    
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Відповідно до частини першої   статті 81 Земельного кодексу України   (далі - ЗК України) громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі:
а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами;
б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності;
в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування;
г) прийняття спадщини;
ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
Відповідно до статті 35 ЗК України громадяни України із земель державної і комунальної власності мають право набувати безоплатно у власність або на умовах оренди земельні ділянки для ведення індивідуального або колективного садівництва.
Іноземні громадяни та особи без громадянства, а також юридичні особи можуть мати земельні ділянки для ведення індивідуального або колективного садівництва на умовах оренди.
Земельні ділянки, призначені для садівництва, можуть використовуватись для закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, а також для зведення необхідних будинків, господарських споруд тощо.
До земель загального користування садівницького товариства належать земельні ділянки, зайняті захисними смугами, дорогами, проїздами, будівлями і спорудами загального користування. Землі загального користування садівницького товариства безоплатно передаються йому у власність за клопотанням вищого органу управління товариства до відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування на підставі технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчує право на земельну ділянку.
Приватизація земельної ділянки громадянином - членом садівницького товариства здійснюється без згоди на те інших членів цього товариства.
Використання земельних ділянок садівницьких товариств здійснюється відповідно до закону та статутів цих товариств.
Згідно частин першої-третьої   статті 116 ЗК України   громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі:
а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян;
б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;
в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Водночас, ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує.
Відповідно до   вимог частини другої   статті 19 Конституції України   така процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у   статті 118 ЗК України. 
Згідно частини першої статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122   цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Відповідно до положень частини шостої   статті 118 ЗК України   громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
У частині сьомій   статті 118 ЗК України   зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У цій же частині   статті 118 ЗК України   наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.
У свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини сьомої   статті 118 ЗК України.
Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту.
Водночас, у частині сьомій   статті 118 ЗК України   не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.
У  статті 118 ЗК України   не визначено прямого обов`язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.
Правовий статус Головного управління Держземагенства в області (на час виникнення спірних взаємовідносин) було визначено відповідним Положенням, яке затверджене   наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 10 травня 2012 року № 258.
Пунктом 9 Положення  про Головне управління Держземагентства в області  передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Відповідно до пункту 11.11 Положення  про Головне управління Держземагентства в області  начальник Головного управління підписує накази Головного управління.
Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого      наказом Міністерства юстиції України 12 квітня 2005 № 34/5, наказ, розпорядження, постанова, рішення - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі      Конституції      та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держземагенства в області.
Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.
Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держземагенства в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.
Така позиція узгоджується з висновками, наведеними у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 806/2208/17, від 20 вересня 2018 року у справі № 804/5597/15.
Відповідно до пункту 4 частини першої   статті 5 КАС України   способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.
Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у частині шостій   статті 118 ЗК України у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача є зобов`язання відповідача прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
З приводу зазначеної відповідачем підстави - «відсутність довідки садового товариства (завірену належним чином)», у якості відмови позивачу в задоволенні заяви про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального садівництва, варто звернути увагу, що є визначальним у наданні такого виду документу: відомості, котрі він містить про ті чи інші обставини чи виключно форма документа, яким підтверджуються обставини необхідні для прийняття відповідного рішення суб`єктом владних повноважень.
Звичайно є випадки, коли законодавство вимагає дотримання підтвердження тої чи іншої інформації виключно певним встановленими засобами. То за наявності таких норм права, позиція відповідача з цього приводу була б вірна. Проте «довідка садового товариства» не є єдиним засобом на підтвердження членства позивача у відповідному садовому товаристві. 
Зокрема такі відомості можуть бути підтвердженні, поміж іншого, обставинами встановленими судом під час розгляду справи та відображеними у відповідному судовому акті або взагалі самим судовим актом, яким вирішено спірне питання, за умови набрання ним законної сили.
Тому Суд вважає за необхідне звернути уваги відповідача на ці висновки, при розгляді заяви про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального садівництва.
Частинами 1-3 статті 351 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд. Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає за необхідне скасувати рішення судів першої і апеляційної інстанцій та ухвалити по справі нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити частково. Визнати протиправною   бездіяльність відповідача щодо нерозгляду у встановленому законом порядку клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства та зобов`язання відповідача розглянути вказане клопотання із прийняттям за наслідками його розгляду по суті відповідного наказу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову  Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2017 року у справі № 826/26998/15 - скасувати.
3. Ухвалити по справі № 826/26998/15 нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити частково.
4. Визнати протиправною   бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Київській області щодо нерозгляду у встановленому законом порядку клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального садівництва, орієнтовною площею 0,0598 га, яка розташована в СТ «Червона гвоздика» на території Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області та зобов`язати відповідача розглянути вказане клопотання із прийняттям за наслідками його розгляду по суті відповідного наказу.
5. У задоволенні решти позовних вимог - відмовити.
6. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                          Т. Г. Стрелець
Судді                                                                                                    С.  Г. Стеценко  
                                                                                                    Л.  В. Тацій