ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 червня 2021 року 
м. Київ
справа № 803/1232/17
адміністративне провадження № К/9901/48534/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А.,  Чиркіна С.М., 
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 10.10.2017 у складі судді Ковальчука В.Д. та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15.02.2018 у складі колегії суддів: Макарика В.Я. (суддя-доповідач), Большакової О.О., Глушка І.В. у справі №803/1232/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про скасування рішення та зобов`язання вчинити дії          
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1.           ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області (далі - відповідач, ГУ Держгеокадастру у Волинській області), в якому просив:
1.1.          скасувати рішення відповідача від 04.07.2017 №Д-3095/0-1943/0/6-17 про відмову в наданні позивачу дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2.0 га, яка знаходиться на території Бубнівської сільської ради (Зимнівської об`єднаної територіальної громади) Володимир-Волинського району    Волинської області;
1.2.          зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2.0 га, яка знаходиться на території Бубнівської сільської ради (Зимнівської об`єднаної територіальної громади) Володимир-Волинського району Волинської області в строки, в порядку та у спосіб, передбачений статтею 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та прийняти належне, у відповідності до чинного законодавства України рішення.
2.          Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 10.10.2017, яку залишено без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 15.02.2018,  позовні вимоги задоволено повністю.
2.1.          Визнано протиправним та скасовано рішення ГУ Держгеокадастру у Волинській області про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2.0 га, яка знаходиться на території Бубнівської сільської ради (Зимнівської об`єднаної територіальної громади) Володимир-Волинського району Волинської області, що викладене у листі від 04.07.2017 №Д-3095/0-1943/0/6-17. 
2.2. Зобов`язано ГУ Держгеокадастру у Волинській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 25.05.2017 (вх. №Д-3095/0/5-17 від 29.05.2017) про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2.0 га, яка знаходиться на території Бубнівської сільської ради (Зимнівської об`єднаної територіальної громади) Володимир-Волинського району Волинської області в строки, в порядку та у спосіб, передбачений статтею 118 Земельного кодексу України та прийняти належне, у відповідності до чинного законодавства України рішення.
3.          Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини: 
3.1.          25.05.2017 ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру у Волинській області з заявою (вх. №Д-3095/0/5-17 від 29.05.2017) про надання йому дозволу на розроблення документації із землеустрою відповідно до  статті 25 Закону України "Про землеустрій"  щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, яка знаходиться на території Бубнівської сільської ради (Зимнівської об`єднаної територіальної громади) Володимир-Волинського району    Волинської області, до якої додав копію паспорта, посвідчення учасника бойових дій, картку фізичної особи - платника податків, заяву про надання згоди на збір та обробку  персональних даних, роздруківку з кадастрової карти (плану) із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки та її орієнтовного розміру.
3.2. Листом від 04.07.2017 №Д-3095/0-1943/0/6-17 ГУ Держгеокадастру у Волинській області повідомило ОСОБА_1 , що на сайті відповідача у розділі "Перелік земельних ділянок для безоплатної передачі у власність" розміщено перелік ділянок, які мають надаватися безоплатно у власність громадянам протягом ІІІ кварталу 2017 року. Оскільки, у зазначеному переліку відсутні земельні ділянки в межах Бубнівської сільської ради (Зимнівської об`єднаної територіальної громади) Володимир-Волинського району, надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу у власність для ведення особистого селянського господарства не є можливим. При цьому, в якості підстави для відмови у задоволенні заяви відповідач зазначив Постанову Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413, якою затверджено "Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" (надалі - Стратегія).
4.          Задовольняючи позовні вимоги частково, суди попередніх інстанцій виходили з того, що покладені в основу відмови відповідача у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою підстави суперечили вимогам частини 7 статті 118 ЗК України, а норми Стратегії не могли братися до уваги при розгляді заяви позивача.    
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5.          Відповідач - ГУ Держгеокадастру у Волинській області, подав касаційну скаргу на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 10.10.2017 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15.02.2018, в якій просить     оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю. 
5.1.          Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник наполягає, що до спірних правовідносин підлягали застосуванню норми Стратегії, обов`язок щодо забезпечення виконання якої покладено на ГУ Держгеокадастру у Волинській області. Скаржник стверджує, що після прийняття Стратегії надання дозволів на розроблення  проектів землеустрою та передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність осіб може здійснюватися лише відповідно до переліків, оприлюднених на офіційних веб-сайтах органів Держгеокадастру за місцем розташування відповідних земельних ділянок.
6.          Позивач відзиву на касаційну скаргу не подав.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7.          Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України, в редакції до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд   касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові   докази або додатково перевіряти докази.
8. Норми частини 2 статті 19 Конституції України гарантують, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Згідно з пунктом "а" частини 3 статті 22 ЗК України, громадянам, зокрема, для ведення особистого селянського господарства передаються у власність та надаються у   користування землі, віднесені до категорії земель сільськогосподарського призначення, якими визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
10.          Частинами 1-2 статті 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність чи надання їх у користування.
11. Пунктом "б" частини 1 статті 121 ЗК України встановлено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2 гектарів.
12. Частиною 6 статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення особистого селянського господарства, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у   разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
13. В силу приписів частини 7 цієї статті ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
14. При цьому, за змістом частини 4 статті 122 ЗК України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, у власність або у користування для всіх потреб.
15. Центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру як передбачено Положенням, що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15.
16. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що частиною 7 статті 118 ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення особистого селянського господарства, якими, зокрема, є: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою та техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 
17.          Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, в постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №813/481/17 та від 18.10.2018 у справі № 813/481/17.
18. У свою чергу, Постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 затверджено Стратегію, якою передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області; щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок; надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції; враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян. Для реалізації Стратегії передбачено розроблення проектів нормативно-правових актів.
19. Водночас, рішенням Конституційного Суду України від 25.06.2019 №8-р/2019 вказану Постанову Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 зі змінами визнано такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною) та визначено, що така втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення.
20. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що цією Постановою Кабінету Міністрів України на момент її чинності не було встановлено заборону надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати інші, ніж зазначені у переліку, земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації.
21. Варто також зауважити, що зміст норм частин 6-7 статті 118 ЗК України не передбачає складення жодних переліків земельних ділянок для цілей надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки і не визначає включення земельної ділянки до відповідного переліку як передумови для надання такого дозволу. Інших норм законів, які б передбачали включення земельної ділянки до відповідного переліку, відповідач не зазначив, а судом таких не встановлено.
22. Частиною 7 статті 118 ЗК України визначено виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки та не встановлено такої підстави як відсутність земельної ділянки у відповідному переліку або здійснення продажу права оренди на земельні ділянки у кварталі, що передує, у якості передумови для визначення ліміту можливої безоплатної приватизації земельних ділянок у процентному співвідношенні до вчиненого такого продажу права оренди у попередньому кварталі.
23. При цьому, Стратегія не є нормативно-правовим актом, що містить обов`язкові до виконання норми права. Вона лише визначає напрямки удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними на майбутнє.
24. Аналогічну правову позицію висловлено у постанові Верховного Суду від 28.11.2019 у справі №803/1067/17.
25. Крім того, пунктом 3 Постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 Міністерству аграрної політики та продовольства разом з Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру доручено розробити та внести на розгляд Кабінету Міністрів України у шестимісячний строк проекти відповідних нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Стратегії, затвердженої цією постановою.
26. З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду вважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про те, що обґрунтування прийнятого відповідачем рішення за наслідками розгляду заяви позивача не містить визначених 7 сьомою статті 118 ЗК України підстав для відмови у задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та вмотивованої відмови у його наданні, що є порушенням відповідної норми  ЗК України і зазначена обставина є достатньою для скасування такого рішення відповідача.
27.          Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333 (надалі - Положення) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за №1391/29521.
28. Пунктом 8 Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
29. Згідно з пунктами 84, 123 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 №600 (чинної на час виникнення спірних правовідносин), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань. Службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи. 
30. Пунктом 1.4 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 №34/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15.05.2013 за №742/23274, визначено, що наказ, розпорядження, постанова, рішення (надалі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
31. Положення наведених нормативно-правових актів визначають, що за результатами розгляду будь-яких основних питань, в тому числі про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ і такі рішення  не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника, адже листи складаються лише у разі надання відповіді на звернення громадян.
32. У межах заявленого спору позивач звернувся до відповідача із заявою, за наслідками розгляду якої відповідач як суб`єкт владних повноважень повинен був прийняти відповідне управлінське рішення, в той час як останній протиправно сформував і направив відповідь на таку заяву позивача у формі листа.
33.          Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення ГУ Держгеокадастру у Волинській області з питань надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, яка знаходиться на території Бубнівської сільської ради (Зимнівської об`єднаної територіальної громади) Володимир-Волинського району Волинської області чи відмови у його наданні у формі наказу, свідчить, що відповідач, як уповноважений орган, у даному випадку не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
34. Зазначений висновок узгоджується з позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 29.04.2020 у справі №824/138/18-а, від 28.05.2020 у справі №813/1949/16, від 14.08.2020 у справі №815/6699/17.
35.          За приписами статті 350 КАС України (в редакції до 08.02.2020) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
36. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - залишенню без змін. 
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області залишити    без задоволення. 
Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 10.10.2017 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15.02.2018 у справі №803/1232/17 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Судді	В.М. Шарапа А.А. Єзеров   С.М. Чиркін