ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 травня 2021 року	Львів	Справа № 460/4102/20 пров. № А/857/3551/21	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді – Іщук Л. П.,
суддів – Обрізка І. М., Онишкевича Т. В.,
за участю секретаря судового засідання – Смолинця А. В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2020 року, ухвалене суддею Гудимою Н. М. о           10:09 год у м. Рівне, у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ОЛАСІНВЕСТ» до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області про визнання протиправним та скасування припису,

                                                         ВСТАНОВИВ:

05.06.2020 Товариство з обмеженою відповідальністю «ОЛАСІНВЕСТ» (далі – ТзОВ «ОЛАСІНВЕСТ») звернулося в суд з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області, в якому просить визнати протиправним та скасувати припис відповідача від 04.05.2020 № 137-ДК/69Пр/03/01-20.
В обґрунтування позовних вимог вказує на помилковість висновку відповідача про порушення ним ґрунтового покриву земельної ділянки без дозвільних документів, оскільки на дану земельну ділянку був розроблений Робочий проект землеустрою щодо землювання малопродуктивних угідь родючим шаром ґрунту, знятим із земельної ділянки, наданий підприємцю ОСОБА_1 (попередньому власнику ділянки) під будівництво торгово-офісного центру комплексного обслуговування населення на території Великожитинської сільської ради Рівненського району, яким і було знято родючий шар ґрунту. Зазначає, що оскаржуваний припис оформлений з порушенням вимог чинного законодавства, так як не містить конкретного опису виявленого порушення, вимога, зазначена у ньому, сформульована нечітко і незрозуміла для виконання.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 26.11.2020 позов задоволено.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій, з покликанням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судове рішення та прийняти нове - про відмову в задоволенні позову.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що судом першої інстанції не враховано правомірність винесення щодо позивача оскаржуваного припису, оскільки на земельній ділянці, що була об`єктом перевірки, ТзОВ «ОЛАСІНВЕСТ» здійснюється будівельна діяльність, яка вимагає обов`язкової наявності спеціального дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельної ділянки, в той час як наявний в позивача робочий проект землеустрою є лише підставою для видачі такого дозволу. Зазначає, що відповідачем належним чином зафіксовано вчинене ТзОВ «ОЛАСІНВЕСТ» порушення, натомість, доводи останнього про те, що ґрунтовий покрив земельної ділянки був знятий попереднім власником не відповідає фактичним обставинам справи.
Під час апеляційного розгляду представник позивача заперечив проти апеляційної скарги та просив відмовити в її задоволенні, покликаючись на законність і обґрунтованість рішення суду.
Представник відповідача в судове засідання не з`явився, належним чином повідомлений про дату, час і місце апеляційного розгляду, що відповідно до частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає розгляду справи за його відсутності.
Заслухавши доповідь головуючого судді, пояснення представника позивача, проаналізувавши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, апеляційний суд вважає, що апеляційну скаргу слід задовольнити з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що на виконання наказу Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області від 21.02.2020 №137-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель» державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Рівненської області Собораєм В. М. проведено перевірку з питання дотримання земельного законодавства на земельній ділянці, кадастровий номер 5624681500:08:001:0061, площею 0,40 га, яка розташована на території Шпанівської сільської об`єднаної територіальної громади Рівненського району Рівненської області та належить на праві власності ТзОВ «Оласінвест».
За результатами проведеної перевірки відповідачем складено акт від 04.03.2020 № 137-ДК/125/АП/09/01/-20, який містить висновок про зняття та перенесення позивачем ґрунтового покриву земельної ділянки площею 0,40 га (кадастровий номер 5624681500:08:001:0061) без спеціального дозволу, що є порушенням вимог частин другої, третьої статті 168 Земельного кодексу України. Зазначено, що на зазначеній земельній ділянці з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (для будівництва торгово-офісного центру комплексного обслуговування населення), ґрунти якої віднесено до родючих, під час будівництва автозаправного комплексу з пунктом сервісного обслуговування водії та пасажирів, адміністративних приміщень та АГЗП на підставі дозволу на виконання будівельних робіт Державної архітектурної інспекції від 27.08.2019 №IV 113192391855 здійснено діяльність, пов`язану з порушенням поверхневого шару ґрунту за відсутності відповідного дозволу.
04.03.2020 відповідачем складено акт обстеження земельної ділянки №137-ДК/49/АО/10/01/-20, а 28.04.2020 - протокол про адміністративне правопорушення № 137-ДК/0000134П/07/01/-20, за результатами розгляду якого 04.05.2020 винесено постанову №137-ДК/0000134По/08/01/-20 про накладення на керівника ТзОВ «ОЛАСІНВЕСТ» - ОСОБА_2 адміністративного стягнення.
04.05.2020 державним інспектором також проведено розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, визначено заподіяну шкоду в розмірі 15076,20 грн та винесено припис №137-ДК/69Пр/03/01/-20, яким приписано директору ТзОВ «Оласінвест» ОСОБА_2 забезпечити використання існуючого ґрунтового покриву в межах земельної ділянки з кадастровим номером 5624681500:08:001:0061 та про виконання припису в термін до 04.06.2020 повідомити Головне управління Держгеокадастру у Рівненській області.
Вважаючи винесений за результатами проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства припис протиправним, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду. 
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не доведено наявність родючого шару ґрунту та у зв`язку з його відсутністю - необхідність отримання позивачем спеціального дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) належної йому земельної ділянки. Крім того, зазначено, що вимога в оскаржуваному приписі сформульована незрозуміло, без зазначення способу та дій, які слід вчинити на її виконання.
Апеляційний суд не погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частинами першою та другою статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею.
Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Згідно з статтею 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
Так, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів (пункт 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15).
Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України «Про державний контроль за використання та охороною земель» від 19.06.2003 № 963-IV (далі - Закон №963-IV), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
Відповідно до статті 4 Закону № 963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Згідно зі статтею 5 Закону № 963-IV державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Згідно із статтею 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині виконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов`язаних з порушенням ґрунтового покриву, своєчасного проведення рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених робочим проектом землеустрою.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що Головне управління Держгеокадастру у Рівненській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині виконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення будівельних робіт. При цьому, об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.
Відповідно до статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.
Згідно з статтею 10 Закону № 963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема: 
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України.
Відповідно до зазначених норм контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів; законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.
Таким чином, державний контроль за охороною та використанням земель є прямим обов`язком інспекторів, який здійснюється, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.
Як встановлено з матеріалів справи, підставою винесення відповідачем оскаржуваного припису став встановлений факт зняття та перенесення позивачем ґрунтового покриву земельної ділянки площею 0,40 га (кадастровий номер 5624681500:08:001:0061) без спеціального дозволу.
Так, статтею 14 Конституції України передбачено, що земля є основним національним багатством України та перебуває під особливою охороною держави. 
Враховуючи особливий правовий статус землі як головного багатства держави, питання зняття та перенесення ґрунтового покриву земельної ділянки знайшло своє особливе правове регулювання.
Зокрема, статтею 1 Закону України «Про охорону земель» визначено, що ґрунт - природно-історичне органо-мінеральне тіло, що утворилося на поверхні земної кори і є осередком найбільшої концентрації поживних речовин, основою життя та розвитку людства завдяки найціннішій своїй властивості - родючості;
родючість ґрунту - здатність ґрунту задовольняти потреби рослин в елементах живлення, воді, повітрі і теплі в достатніх кількостях для їх нормального розвитку, які в сукупності є основним показником якості ґрунту.
Статтею 168 Земельного кодексу України передбачено, що ґрунти земельних ділянок є об`єктом особливої охорони. Власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Згідно з частиною третьою статті 168 Земельного кодексу України при здійсненні діяльності, пов`язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, власники земельних ділянок та землекористувачі повинні здійснювати зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей.
Таким чином, основною та найціннішою властивістю ґрунту є його родючість, тобто ґрунтовий покрив має обов`язково характеризуватися родючістю.
Слід зазначити, що земельна ділянка площею 0,40 га кадастровий номер 5624681500:08:001:0061 для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (для будівництва торгово-офісного центру комплексного обслуговування населення) на території Великожитинської сільської ради Рівненського району (Шпанівська сільська об`єднана територіальна громада Рівненського району Рівненської області) перебуває у приватній власності ТзОВ «Оласінвест» з 06.02.2018.
27.08.2019 позивачу надано дозвіл на виконання будівельних робіт № IV 113192391855 на вказаній земельній ділянці з нового будівництва автозаправного комплексу з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів, адміністративних приміщень та АГЗП на території Великожитинської сільської ради Рівненського району Рівненської області. 
Разом з тим, родючість, придатність для цілей землювання та необхідності зняття ґрунтів, наявних на зазначеній вище земельній ділянці, підтверджується висновком Приватного підприємства ПВЦ «Лендбуд-Вест» від 31.01.2007 №03/31/01-17, який міститься в проекті землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється, та висновком Рівненського районного відділу земельних ресурсів «Про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється, підприємця ОСОБА_1 » від 20.08.2007 №0402/2813, якими встановлено, що ґрунтовий покрив, який сформовано на даній ділянці, представлений: чорноземами опідзоленими слабозмитими середньосуглинковими на лесовидному суглинку; чорноземами опідзоленими середньозмитими середньосуглинковими на лесовидному суглинку; делювіально-балочними карбонатними середньосуглинковими відкладами, щодо яких необхідно розробити робочий проект щодо зняття родючого шару ґрунту.
Тому обґрунтованими є доводи відповідача, що належна позивачу земельна ділянка за кадастровим номером 5624681500:08:001:0061 містить ознаки родючості ґрунту, а зняття, перенесення, зберігання та подальше використання залишку родючого шару ґрунту можливе лише на підставі спеціального дозволу.
Що стосується доводів позивача, що на момент набуття у власність земельної ділянки площею 0,40 га, кадастровий номер 5624681500:08:001:0061, ґрунтовий покрив був відсутній, оскільки знятий попереднім власником на підставі робочого проекту землеустрою малопродуктивних угідь родючим шаром ґрунту, знятим із земельної ділянки, наданої підприємцю ОСОБА_1 під будівництво торгово-офісного центру комплексного обслуговування населення на території Великожитинської сільської ради Рівненського району Рівненської області, від 17.08.2009, то апеляційний суд вважає їх безпідставними з огляду на те, що до 23.06.2020 процедура видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок була врегульована Порядком видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок, затвердженим наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.01.2005 N 1 (далі – Порядок).
Відповідно до пунктів 1.3, 3.1, 3.1 Порядку спеціальний дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок (далі - дозвіл) - це офіційний документ, який видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою і дає право власнику земельної ділянки чи землекористувачу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки.
Власники земельних ділянок та землекористувачі, які проводять гірничодобувні, геологорозвідувальні, будівельні та інші роботи, зобов`язані отримати дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки, якщо це призводить до порушення поверхневого (родючого) шару ґрунту.
Дозвіл видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою, у якому повинні бути визначені умови зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту та порядок проведення рекультивації порушених земель. Якщо в проекті ці умови не визначені чи визначені в неповному обсязі, відповідний орган спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів (Держкомзему України /далі - Держкомзему/) відмовляє у видачі дозволу.
Таким чином, наявність у попереднього власника спірної земельної ділянки ОСОБА_1 розробленого робочого проекту землеустрою та отримання спеціального дозволу на зняття та перенесення родючого шару ґрунту земельної ділянки, свідчать про наявність у нього права на зняття та перенесення ґрунтового покриву на земельній ділянці площею 4,2695 га. 
Однак в матеріалах справи відсутні докази проведення обстеження земельної ділянки і складення відповідного акта уповноваженим органом після проведення зняття ОСОБА_1 родючого шару ґрунту земельної ділянки площею 4,2695 га.
Вказані обставини також не підтверджуються і актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельної ділянки на території Великожитинської сільської ради Рівненського району від 26.10.2009, в якому зафіксовано, що ОСОБА_1 здійснено зняття родючого шару ґрунту на площі земельної ділянки 1 га з загальної площі 5,54 га, а на решті площі – роботи по зняттю ґрунтового покриву проведені частково.
Враховуючи викладене, на частині земельної ділянки площею 1 га (без можливості встановити місце розташування цієї частини та належності вказаної частини позивачу) із загальної площі 5,54 га ОСОБА_1 знято та перенесено ґрунтовий покрив, однак, не підтверджено жодними доказами, що на належній позивачу земельній ділянці площею           0,40 га, кадастровий номер 5624681500:08:001:0061, знято та перенесено ґрунтовий покрив попереднім власником.
Апеляційний суд погоджується з позицією відповідача, що чинне законодавство забороняє власнику земельної ділянки розпочинати здійснювати будівельні роботи, пов`язані із порушенням ґрунтового покриву, без спеціального дозволу на вчинення таких дій або акта обстеження земельної ділянки, як документа, який підтверджує, що даний ґрунтовий покрив знято у відповідності до вимог законодавства або ж, що даний ґрунтовий покрив відсутній. 
У зв`язку з вищенаведеним, враховуючи підтвердження матеріалами справи факту порушення ТзОВ «Оласінвест» вимог земельного законодавства з виконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення будівельних робіт, пов`язаних з порушенням ґрунтового покриву, апеляційний суд приходить до висновку, що позивач зобов`язаний усунути виявлене порушення шляхом забезпечення використання існуючого ґрунтового покриву в межах земельної ділянки з кадастровим номером 5624681500:08:001:0061, що чітко передбачено оскаржуваним приписом.
Натомість, заперечення на апеляційну скаргу зводяться фактично до заперечення позивачем встановлених відповідачем фактичних обставин використання земельної ділянки
Щодо нечіткості формулювання вимоги припису, апеляційний суд зазначає, що така обставина не свідчить про його протиправність, а є підставою для звернення до відповідача за роз`ясненням щодо її виконання, якщо особа має намір виконати припис. 
За наведених обставин, судом першої інстанції допущено неправильне застосування норм матеріального права, висновки не відповідають встановленим обставинам, що призвело до неправильного вирішення справи, що відповідно до пункту 4 частини першої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та прийняття постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись статтями 310, 315, 317, 321, 322, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

                                                    ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області задовольнити, рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2020 року у справі № 460/4102/20 – скасувати та прийняти постанову, якою в позові Товариства з обмеженою відповідальністю «ОЛАСІНВЕСТ» відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції. 

Головуючий суддя	 	Л. П. Іщук 	
судді	 	І. М. Обрізко 	
 	 	Т. В. Онишкевич  	
Повне судове рішення складено 24.05.2021