ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 червня 2021 року 
м. Київ
справа № 280/3743/20
адміністративне провадження № К/9901/7940/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 
на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року (суддя Кисіль Р.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року (головуючий суддя Білак С.В., судді Олефіренко Н.А., Шальєва В.А.)
у справі № 280/3743/20 
за позовом ОСОБА_1 
до Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області, 
треті особи: Обслуговуючий кооператив "Сан Сіті", Товариство з обмеженою відповідальністю "Геоінформаційна компанія "Кадастр" 
про визнання протиправним та скасування рішення
І. РУХ СПРАВИ
1.          У червні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області, треті особи: Обслуговуючий кооператив "Сан Сіті", Товариство з обмеженою відповідальністю "Геоінформаційна компанія "Кадастр", в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області від 06 грудня 2019 року "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 2320355400:01:005:0235", затвердженого на засіданні тридцять першої сесії Сьомого скликання Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області.
2.          Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року, закрито провадження у справі №  280/3743/20, роз`яснено позивачу, що спір підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.
3.           ОСОБА_1 з вищевказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції й скерувати справу до Запорізького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
4.          Від Обслуговуючого кооперативу "Сан Сіті" надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Обслуговуючий кооператив «Сан Сіті» звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду на 49 років, орієнтовною площею 0,1339 га для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, що розташована за адресою АДРЕСА_1 . Зазначив, що в разі неможливості цього без проведення земельних торгів продажу прав оренди земельної ділянки, просив внести цю земельну ділянку до переліку земельних ділянок комунальної власності, право оренди яких виставляється на земельні торги та ініціювати процедуру продажу прав оренди.
6.          Рішенням відповідача від 18 квітня 2019 року №5 земельна ділянка орієнтовною площею 0,1339 га була включена до переліку земельних ділянок, право оренди яких пропонується для продажу на земельних торгах.
7.          На підставі договору від 10 червня 2019 року №03-06 Товариство з обмеженою відповідальністю «Геоінформаційна компанія «Кадастр» було складено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідача площею 0,1339 га для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , за рахунок земель запасу смт. Кирилівка.
8.          30 вересня 2019 року відділом в Якимівському районі Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області включено відомості про земельну ділянку площею 0,1339 га, розташовану по АДРЕСА_1 до Державного земельного кадастру, земельній ділянці присвоєний кадастровий номер 2320355400:01:005:0235.
9.          Рішенням відповідача від 06 грудня 2019 року №15 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для продажу її або право оренди на земельних торгах (аукціоні) для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, площею 0,1339 га, кадастровий номер 2320355400:01:005:0235, змінене цільове призначення земельної ділянки площею 0,1339 га, кадастровий номер 2320355400:01:005:0235 згідно з розробленим проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки з земель запасу житлової та громадської забудови та віднесено її до земель для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, вирішено зареєструвати право комунальної власності на зазначену земельну ділянку.
10.          08 січня 2020 року державним реєстратором Якимівської районної державної адміністрації Запорізької області прийняте рішення №50575199 про державну реєстрацію речового права на зазначену земельну ділянку, зареєстроване право комунальної власності за відповідачем.
11.          Позивач є власником земельної ділянки кадастровий номер 2320355400:01:005:0189 та дачного будинку, що на ній розташований ( АДРЕСА_2 ). Належна позивачу земельна ділянка розташована поряд із земельною ділянкою кадастровий номер 2320355400:01:005:0235.
12.          Рішенням відповідача від 25 червня 2020 року №10 земельна ділянка кадастровий номер 2320355400:01:005:0235 передана в оренду Обслуговуючому кооперативу «Сан Сіті» та 02 липня 2020 року між відповідачем та вказаним кооперативом укладено договір оренди (строк дії до 02 липня 2069 року), який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
13.          Крім того, на зазначеній земельній ділянці розташоване нерухоме майно (будівля вигрібної ями літ. А1, будівля вигрібної ями літ. А2), яке на праві власності зареєстроване за Обслуговуючим кооперативом «Сан Сіті» відповідно до рішення про державну реєстрацію прав та їх обмежень (з відкриттям розділу №52023342 від 21 квітня 2020 року).
14.           ОСОБА_1 при зверненні до суду з цим позовом посилався на порушення відповідачем способу та порядку прийняття рішення від 06 грудня 2019 року № 15 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 2320355400:01:005:0235», а саме затвердження відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який був складений з порушенням низки обов`язкових вимог чинного законодавства України.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
15.          Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що оскаржуваним рішенням у цій справі була сформована земельна ділянка кадастровий номер 2320355400:01:005:0235 (утворено об`єкт цивільного права) та вирішено зареєструвати право комунальної власності на неї. Правовим наслідком скасування оскаржуваного рішення, у разі задоволення позовних вимог, є скасування державної реєстрації цієї земельної ділянки. При цьому, скасування державної реєстрації допускається виключно з одночасним припиненням усіх речових прав, їх обтяжень, зареєстрованих щодо такої земельної ділянки, проте суд адміністративної юрисдикції не наділений повноваженнями щодо спорів з приводу цивільних правовідносин.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
16.          Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим та апеляційним адміністративними судами норм процесуального права і неповним дослідженням обставин справи, а також тим, що судові рішення ґрунтуються на припущеннях.
17.          Зокрема, позивач наголошує, що ним оскаржуються дії та рішення відповідача, як суб`єкта уповноваженого законом (державою) владними, управлінськими функціями, на розпоряджання землями територіальної громади, шляхом затвердження відповідної документації із землеустрою і контролю за додержанням всіх необхідних вимог при її розробці та виконані.
18.          Скаржник стверджує, що оскаржуваним рішенням Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області в т.ч. також було змінено цільове використання земельної ділянки з кадастровим номером 2320355400:01:005:0235, а відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 07 листопада 2018 року у справі № 752/1666/17-ц (провадження № 14- 382цс18), у разі оскарження рішення органу влади, яке стосується зміни цільового призначення земельної ділянки, дані спори мають розглядатися в порядку визначеному Кодексом адміністративного судочинства (далі - КАС України).
19.           ОСОБА_1 вважає, що за результатами прийнятого рішення відповідача цивільне право не виникало, а тому справа повинна бути розглянута в судах адміністративної юрисдикції.
20.          У відзиві на касаційну скаргу Обслуговуючий кооператив «Сан Сіті» посилається на те, що оскаржуване рішення має безпосередній вплив на цивільні права третьої особи, посилання позивача на віднесення земельної ділянки з кадастровим номером 2320355400:01:005:0235 до земель рекреаційного призначення не підтверджено жодним доказом.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
22.           Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.    
Cловосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, не передбаченої законом.
23.          Пунктом 1 ч. 1 ст. 19  КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб і суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
24.          Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
25.          Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
26.          Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
27.          Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
28.          Ключовим для визначення юрисдикції спору є суть інтересу позивача у цій справі.
29.          Позивач просить у цій справі про визнання протиправним і скасування рішення Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області від 06 грудня 2019 року "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 2320355400:01:005:0235", затвердженого на засіданні тридцять першої сесії Сьомого скликання Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області.
30.          Як встановлено судами, оскаржуваним рішенням була сформована земельна ділянка кадастровий номер 2320355400:01:005:0235 (утворено об`єкт цивільного права) та вирішено зареєструвати право комунальної власності на неї.
31.          В обґрунтування своїх вимог позивач посилався на порушення порядку затвердження документації із землеустрою (не погоджено із відповідним суб`єктом владних повноважень, не враховано інтереси позивача при розробці, погоджені та затвердженні проекту землеустрою). На земельній ділянці кадастровий номер 2320355400:01:005:0235 знаходяться дорога, проїзд та пішохідна зона, а тому вона не може бути передана третій особі. На зазначеній земельній ділянці розташоване нерухоме майно, при цьому питання щодо його належності не вирішене.
32.          Верховний Суд зазначає, що поновлення порушених прав позивача у межах адміністративного судочинства є неможливим, оскільки впливатиме на майнові права відповідача та третьої особи.
33.          Суди попередніх інстанцій вірно відзначили про те, що правовим наслідком скасування оскаржуваного рішення, у разі задоволення позовних вимог, є скасування державної реєстрації цієї земельної ділянки. При цьому, скасування державної реєстрації допускається виключно з одночасним припиненням усіх речових прав, їх обтяжень, зареєстрованих щодо такої земельної ділянки, проте суд адміністративної юрисдикції не наділений повноваженнями щодо спорів з приводу цивільних правовідносин.
34.          Слід наголосити на висновках Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 01 жовтня 2019 року у справі № 922/2723/17 стосовно того, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з погляду його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації цього рішення виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватно-правовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст. 16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного права особи, що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.
35.          Велика Палата Верховного Суду у постанові від 05 листопада 2019 року у справі №  906/392/18 зробила такий правовий висновок: "Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їхньої посадової або службової особи, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів у відповідності до положень статті 21 ЦК України".
36.          Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із визначеним підходом.
37.          При розмежуванні юрисдикції спору важливим є момент реєстрації права власності на земельну ділянку.
38.          Велика Палата Верховного Суду сформувала правовий висновок, викладений у постанові від 12.12.2018 у справі №617/1315/15-ц: «для визначення юрисдикції суду щодо розгляду спору про оскарження рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передання її у власність і рішення про затвердження такого проекту важливим є не лише участь у відповідних правовідносинах суб`єкта владних повноважень, а й встановлення факту реалізації його рішень і державної реєстрації за набувачем земельної ділянки права власності на неї. Якщо на момент звернення до суду з позовом така реєстрація не була проведена та відсутня державна реєстрація речового права на цю земельну ділянку чи її частину за іншою особою, спір належить до юрисдикції адміністративного суду».
39.          Застосовуючи наведений підхід до обставин цієї справи, слід врахувати, що судами попередніх інстанцій встановлено, що 08 січня 2020 року державним реєстратором Якимівської районної державної адміністрації Запорізької області прийняте рішення №50575199 про державну реєстрацію речового права на зазначену земельну ділянку, зареєстроване право комунальної власності за відповідачем.
Рішенням відповідача від 25 червня 2020 року №10 земельна ділянка кадастровий номер 2320355400:01:005:0235 передана в оренду третій особі Обслуговуючому кооперативу «Сан Сіті» та 02 липня 2020 року між відповідачем та третьою особою укладено договір оренди, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
40.          З позовом ОСОБА_1 звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду 04 червня 2020 року, тобто після реєстрації речового права на земельну ділянку за селищною радою і до укладення договору оренди землі між відповідачем та обслуговуючим кооперативом.
41.          Велика Палата Верховного Суду у постанові від 17 лютого 2021 року у справі №813/1009/17 відзначила, що  у разі якщо під час розгляду справи фактично відбулася зміна предмета спору настільки, що дії чи рішення суб`єкта владних повноважень вичерпали свою управлінську владну функцію, трансформувалися і насправді набули іншої природи правовідносин, на які правила адміністративного судочинства не поширюються, то у такому випадку адміністративний суд повинен закрити провадження у справі.
42.          З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій правильно закрили провадження у справі та роз`яснили про те, що цей спір підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.
43.          Доводи касаційної скарги про відсутність спору про право є необґрунтованими, спростовуються встановленими судами попередніх інстанцій обставинами. 
44.          Щодо посилань скаржника на позицію Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 07 листопада 2018 року у справі № 752/1666/17-ц (провадження № 14- 382цс18), слід зазначити таке.
45.          У справі №752/1666/17-ц позивач оскаржував рішення виконавчого органу Київської міської ради від 17 лютого 2016 року № 85, яким змінено Генеральній прокуратурі України вид використання земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування житлово-офісного комплексу. При цьому судами у справі №752/1666/17-ц було встановлено, що на час звернення з заявою позивач не мав речових прав, за захистом яких у відповідності до ст.3 ЦПК України міг би звертатися до суду в порядку цивільного судочинства.
46.          Натомість у цій справі позивач має приватно-правові права, за захистом яких може звернутися до суду в порядку цивільного судочинства.
47.          Тому доводи касаційної скарги в цій частині є необґрунтованими.
48.          Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених ст.341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
49.          Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень судами попередніх інстанцій не допущено порушень норм процесуального права, які є підставами для скасування судових рішень, тому Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.
50.          Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року у справі №280/3743/20 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб