ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 червня 2021 року 
м. Київ
справа № 826/11881/17
адміністративне провадження № К/9901/35862/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О.,  Чиркіна С.М., 
за участю секретаря судового засідання - Зейфман І. М.
представників позивача - Хорунжого Ю. А., Швець Н. О.
представника Львівської міської ради - Кубай Ю. Г.
розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції 
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі головуючого судді Смолія І. В. від 14 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого суддів Бужак Н. П., суддів: Костюк Л. О., Троян Н. М. від 6 лютого 2018 року 
у справі №826/11881/17
за позовом ОСОБА_1 
до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру,
треті особи: Рясне-Руська сільська рада, правонаступником якої є Львівська міська рада, Товариство з обмеженою відповідальністю «СітіПарк Львів»,
про визнання протиправним та скасування наказу, 
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду із позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі також - відповідач, Держгеокадастр), за участю третіх осіб: Львівської міської ради (далі також - третя особа 1), Товариства з обмеженою відповідальністю «СітіПарк Львів» (далі також - третя особа 2, ТОВ «СітіПарк Львів»), в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ №9-ДК від 17 березня 2017 року.
2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 6 лютого 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
3. 12 березня 2018 року від позивача до суду надійшла касаційна скарга на  постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 6 лютого 2018 року, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
4. Ухвалою Верховного Суду від 22 березня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
5. 12 квітня 2018 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити у її задоволенні у повному обсязі, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
6. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.
Під час розгляду справи в судовому засіданні було задоволено клопотання  представників позивача та ухвалою Верховного Суду від 18 травня 2021 року замінено третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, у справі № 826/11881/17 з Рясне-Руської сільської ради на його правонаступника - Львівську міську раду. Представники позивача та відповідача надали пояснення тотожні інформації зазначені в касаційній скарзі та відзиві.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до ухвали Печерського районного суду м. Києва від 16 січня 2017 року №757/2285/17-к задоволено клопотання слідчого Генеральної прокуратури України про надання дозволу на проведення перевірки; визначено перелік питань, необхідних для вирішення; проведення перевірки доручено Головному управлінню Держгеокадастру у Львівській області, результати (оригінали документів) зобов`язано передати до Генеральної прокуратури України.
8. На виконання цього судового рішення управлінням Держгеокадастру у Львівській області проведено перевірку, складено висновки, які направлено до прокуратури. 
9. 17 березня 2017 року Держгеокадастр видано наказ №9-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності».
10. В подальшому відповідачем здійснено захід державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель в частині дотримання вимог земельного законодавства Львівською міською радою при наданні в оренду, а в подальшому продажу у власність земельної ділянки ТОВ «СітіПарк Львів», що розташована по АДРЕСА_1 , кадастровий номер 4610137500:12:003:0006, загальною площею 23,4913 га для створення та функціонування індустріального парку «Рясне-2».
11. За результатами проведеної перевірки складено акт від 31 березня 2017 року  №9-ДК/6/АП/09/01/17, в якому викладено встановлені обставини перевірки об`єкта (земельної ділянки з кадастровим номером 4610137500:12:003:0006).
IІI. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. Позивач в обґрунтування позовних вимог посилався на те, що оскаржуваний Наказ №9-ДК є протиправним, не відповідає вимогам законодавства України, зокрема в ньому не зазначені передбачені законом підстави його прийняття, а тому підлягає скасуванню.
13. Відповідач заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що приймаючи оспорюваний наказ відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним законодавством.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову, виходив з того, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком Держгеокадастру; однією з законодавчо встановлених форм здійснення контролю є перевірка земельної ділянки. Законодавством визначено повноваження державного інспектора щодо проведення перевірки земельної ділянки. Держгеокадастр не відноситься до органів, визначених у статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а тому посилання представників позивача на недотримання вимог цього Закону при прийнятті наказу та проведенні перевірки є безпідставними. Особливості та обмеження перевірок, визначені у зазначеному Законі та Законі України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», не відносяться до перевірок земель Держгеокадастром та його територіальними органами. Порядок планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктом господарювання вимог земельного законодавства, затверджений наказом Мінагрополітики від 25 лютого 2013 року №132, втратив чинність після прийняття наказу на проведення перевірки, однак його дія з дати прийняття не розповсюджувалась на перевірки, проведення яких покладено на Держгеокадастр. Позивачем до матеріалів справи не надано доказів щодо волевиявлення громади на здійснення представництва її інтересів у суді саме позивачем. Позивач не обґрунтовує, яким чином може вплинути перевірка дотримання вимог земельної ділянки за кадастровим №4610137500:12:003:0006 на порушення його прав. ОСОБА_1 , звертаючись до суду, діяв від свого імені, а не як міський голова м. Львова, тому зазначене свідчить про відсутність у позивача як фізичної особи порушеного права.
15. Також суд апеляційної інстанції зазначив, що в ході апеляційного розгляду справи представник апелянта вказав, що права та інтереси позивача цим наказом порушуються у зв`язку з тим, що останній є членом територіальної громади, проте представник не надав доказів, які б свідчили, в чому полягає таке порушення. 
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
16. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на те, що суди не врахували, що оскаржуваний наказ прийнятий з порушенням положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Чинним законодавством не передбачено такої підстави для здійснення державного контролю за охороною земель як лист органів прокуратури. У статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не зазначено, що він не розповсюджується на відповідача, а тому останній повинен його дотримуватися. На момент винесення оскаржуваного наказу відповідач під час здійснення заходів контролю зобов`язаний був дотримуватися Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктом господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 лютого 2013 року №132, оскільки такий був прийнятий саме на виконання Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Новий порядок планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства не затверджений. Судами не враховано, що на момент проведення перевірки діяв мораторій на здійснення заходів контролю, передбачений Законом України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Перевірити об`єкт - земельну ділянку, яка знаходиться у власності або користуванні суб`єкта господарювання, з метою встановлення її використання відповідно до норм земельного законодавства неможливо без здійснення перевірки суб`єкта господарювання. Оспорюваний наказ порушує права позивача як представника територіальної громади міста Львова, оскільки результати перевірки використано в межах досудового розслідування та у публічній сфері шляхом поширення інформації про нібито порушення законодавства територіальною громадою міста Львова. Розглянувши справу у порядку письмового провадження, суд першої інстанції не забезпечив дотримання принципу змагальності сторін, гласності і відкритості судового процесу. Постанова Київського апеляційного адміністративного суду у цій справі не містить мотивів неврахування пояснень представника позивача, наданих доказів та обставин, що мають значення при вирішенні цієї справи. Представник позивача та відповідача прибули у судове засідання 13 грудня 2017 року і бажали надати суду свої пояснення, однак виявились позбавленими цього права.
17. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу посилається на те, що оскаржувані судові рішення ухвалені з урахуванням всіх фактичних обставин справи, є законними та обґрунтованими, ухвалені з привальним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права.
18. Львівська міська рада просить касаційну скаргу задовольнити, постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 6 лютого 2018 року скасувати, і ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
20. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
21. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
22. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
23. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 6 лютого 2018 року не відповідають, а доводи касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
25. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;                        2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;                3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно;  6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
26. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Згідно з положеннями частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
28. Статтею 14 Конституції України встановлено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
29. Статтею 2 Земельного кодексу України (тут і далі також - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
30. Відповідно до статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
31. Згідно з положеннями статті 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
32. Відповідно до пункту 1, підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (тут і далі також - Положення №15, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності.
33. Підпунктом 1 пункту 3 Положення №15 передбачено, що одним із основних завдань Держгеокадастру є реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
34. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
35. Згідно з положеннями статті 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України. 
36. Статтею 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» встановлено, що державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
37. Відповідно до статті 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі належать, зокрема, додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання;  розміщення, проектування, будівництва та введення в дію об`єктів, що негативно впливають або можуть вплинути на стан земель; виконання комплексу необхідних заходів щодо захисту земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, псування, забруднення, засмічення відходами, заростання бур`янами, чагарниками та дрібноліссям; дотримання строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок та обов`язкового виконання заходів щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; виконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов`язаних з порушенням ґрунтового покриву, своєчасного проведення рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених робочим проектом землеустрою; дотримання правил, установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, збереження захисних насаджень і межових знаків; додержання встановленого законодавством порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва; додержання строків розгляду заяв чи клопотань щодо набуття і реалізації прав на землю.
38. Статтями 9, 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом, зокрема, проведення перевірок, розгляду звернень юридичних і фізичних осіб. Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема, безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.
39. Системний аналіз наведених вище норм дає змогу дійти висновку, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів, законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.
40. Як зазначено вище, судами попередніх інстанцій було встановлено, що на підставі  ухвали Печерського районного суду м. Києва від 16 січня 2017 року №757/2285/17-к прийнятої за клопотанням клопотання слідчого Генеральної прокуратури України про надання дозволу на проведення перевірки; визначено перелік питань, необхідних для вирішення; проведення перевірки доручено Головному управлінню Держгеокадастру у Львівській області, результати (оригінали документів) зобов`язано передати до Генеральної прокуратури України.
На виконання цього судового рішення управлінням Держгеокадастру у Львівській області проведено перевірку, складено висновки, які направлено до прокуратури. 
Водночас судами не зазначено час та результати проведеної перевірки не надана оцінка твердженням позивача щодо її результатів. 
41. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, 17 березня 2017 року Держгеокадастр видано наказ №9-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності».
42. В подальшому відповідачем здійснено захід державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель в частині дотримання вимог земельного законодавства Львівською міською радою при наданні в оренду, а в подальшому продажу у власність земельної ділянки ТОВ «СітіПарк Львів», що розташована по АДРЕСА_1 , кадастровий номер 4610137500:12:003:0006, загальною площею 23,4913 га для створення та функціонування індустріального парку «Рясне-2».
43. За результатами проведеної перевірки складено акт від 31 березня 2017 року №9-ДК/6/АП/09/01/17, в якому викладено встановлені обставини перевірки об`єкта (земельної ділянки з кадастровим номером 4610137500:12:003:0006).
44. Водночас, судами попередніх інстанцій не встановлено дотримання відповідачем правових підстав для проведення такої перевірки. Зокрема, судами не досліджено спірний наказ №9-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності» та підстави для його прийняття. При тому, що вказане було однією із підстав для звернення ОСОБА_1 з позовом до суду, а також було одним із доводів апеляційної скарги. Проте судами попередніх інстанцій вказані доводи не було оцінено та не досліджено спірний наказ на предмет наявності правових підстав для його прийняття.
45. На вказані порушення норм процесуального права в касаційній скарзі посилається і скаржник та зазначає, що судами не досліджено наявні у матеріалах докази, зокрема спірний наказ, а постанова Київського апеляційного адміністративного суду у цій справі не містить жодних мотивів неврахування пояснень представника позивача, наданих доказів та обставин, що мають значення при вирішенні цієї справи.
46. Виходячи із викладеного, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне вказати наступне.
47. Згідно з частинами першою, четвертою статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
48. Відповідно до частини 3 статті 49 КАС України (в редакції на час розгляду справи судом першої інстанції) особи, які беруть участь у справі, у тому числі (…) мають право заявляти клопотання і відводи, давати усні та письмові пояснення, доводи та заперечення, подавати докази, брати участь у дослідженні доказів, висловлювати свою думку з питань, які виникають під час розгляду справи, задавати питання іншим особам, які беруть участь у справі, свідкам, експертам, спеціалістам, перекладачам.
Згідно із інформацією наявною в журналі судового засідання від 13.12.2017 року суд із посиланням на вимоги частини 6 статті 128 КАС України, не заслухавши пояснення представників позивача, які були присутніми в судовому засіданні, вирішив розглянути справу в письмовому проваджені, не зазначивши, чому останні не надали пояснення. 
Отже, не заслухавши представників позивача в судовому засіданні, суд першої інстанції на виконання вимог частини 4 статті 11 КАС України не вжив визначених законом заходів, необхідних для з`ясування всіх обставин у справі.
49. Відповідно до частини першої статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
50. Згідно з частиною першою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
51. Відповідно до частини першої статті 211 КАС України суд під час розгляду справи повинен безпосередньо дослідити докази у справі: ознайомитися з письмовими та електронними доказами, висновками експертів, поясненнями учасників справи, викладеними в заявах по суті справи, показаннями свідків, оглянути речові докази.
52. Однак, як зазначено вище, суди попередніх інстанцій не дослідили наявні у справі докази, зокрема спірний наказ в частині наявності передбачених законом підстав для його прийняття.
53. Крім того, судом апеляційної інстанції в порушення підпункту в) пункту 3 частини першої статті 322 КАС України в оскаржуваному рішенні не наведено жодних мотивів прийняття або відхилення аргументів, викладених ОСОБА_1 в апеляційній скарзі.
54. Зазначене свідчить про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій  не відповідають критеріям законності та обґрунтованості встановленими  частинами першої, другої та третьої статті 242 КАС України.
55. Отже, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що без установлення зазначених вище обставин на підставі належних та допустимих доказів та без надання їм належної правової оцінки, суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків про відсутність підстав для задоволення доказів та прийняли рішення, які не відповідають вимогам щодо їх законності і обґрунтованості.
56. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року №16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року №13-рп/2011).
57. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
58. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
59. Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалене у справі рішення не можна вважати законним та обґрунтованим.
60. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
61. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
62. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
63. Для встановлення конкретних ознак (критеріїв) мотивованості судового рішення, необхідно звернутися до аналізу практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
64. Наприклад, у справі «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89) ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно статті 6 Конвенції рішення судів достатнім чином містять мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява № 49684/99; від 27 вересня 2001 р., пункт 30). 
65. У іншому рішенні, зокрема, у справі «Серявін та інші проти України» (заява                   № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58) зазначено, що призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява № 49684/99, п. 30, від 27 вересня 2001 року). На важливість дотримання судами вимоги щодо мотивованості (обґрунтованості) рішень йдеться також у ряді інших рішень ЄСПЛ.
66. Так, в пункті 31 рішення ЄСПЛ у справі "Волошин проти України" (№15853/08) та пункті 22  рішення Європейського суду з прав людини у справі "Бацаніна проти Росії" (№3932/02) зазначено, що принцип рівності сторін вимагає "справедливого балансу між сторонами", і кожній стороні має бути надано відповідну можливість для представлення своєї справи в умовах, що не ставлять її у суттєво невигідне становище порівняно з її.
67. Відповідно до положень пункту 25 рішення ЄСПЛ у справі "Проніна проти України" (№ 63566/00), пункту 13 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Петриченко проти України" (№ 2586/07) та пункту 280 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Нечипорук і Йонкало проти України" (№42310/04), суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.
68. Крім цього у пункті 42 рішення ЄСПЛ у справі "Бендерський проти України"               (№ 22750/02)  вказано, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (… ). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (…). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом.
69. Таким чином, згідно з уже розробленими теоретичними підходами, зробленими на основі аналізу прецедентної практики ЄСПЛ, можна дійти висновку про такі критерії мотивованості судового рішення: 1) у рішенні вмотивовано питання факту та права, проте обсяг умотивування може відрізнятися залежно від характеру рішення та обставин справи; 2) у рішенні містяться відповіді на головні аргументи сторін;                  3) у рішенні чітко та доступно зазначені доводи і мотиви, на підставі яких обґрунтовано позицію суду, що дає змогу стороні правильно аргументувати апеляційну або касаційну скаргу; 4) рішення є підтвердженням того, що сторони були почуті судом; 5) рішення є результатом неупередженого вивчення судом зауважень, доводів та доказів, що представлені сторонами; 6) у рішенні обґрунтовано дії суду щодо вибору аргументів та прийняття доказів сторін.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
70. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
71. Отже, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, оскільки встановили їх без дослідження належних доказів, що у відповідності до пункту 3 частини другої статті 353 КАС України є підставою для скасування судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд.
72. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам, зокрема дослідити спірний наказ на предмет зазначення у ньому встановлених законом підстав для його прийняття, та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.
Керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 6 лютого 2018 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді	І.В. Желєзний Я.О. Берназюк  С.М. Чиркін	

Відповідно до частини третьої статті 355 КАС постанову оформлено суддею Берназюком Я. О.