П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

12 квітня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 420/12789/20	
Головуючий в 1 інстанції: Завальнюк І.В.
                                    
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого           судді                     -            Джабурія О.В.
суддів                                          -            Вербицької Н.В.
-            Кравченка К.В.
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, - 

ПОЗОВНІ ВИМОГИ ТА 
НАСЛІДКИ ВИРІШЕННЯ ПОЗОВУ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ 

Позивач звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із даним позовом, в якому просить суд визнати протиправними дії Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області щодо надання листом за №02-29/108із від 18.11.2020 року неповної інформації з питань зазначених у запиті на інформацію від 12.11.2020 року №117із/02-29; зобов`язати Куяльницьку сільську раду Подільського району Одеської області надати ОСОБА_1 відповідь на запит на інформацію за №117із/02-29 від 12.12.2020 року відповідно до поставлених питань у порядку Закону України "Про доступ до публічної інформації".
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що 12.11.2020 року за вх.№117із/02-29 позивач відповідно до   Закону України "Про доступ до публічної інформації" подав до Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області запит на публічну інформацію, в якому просив надати відповіді на наступні запитання: 1) яким чином землевпорядні організації, при виготовленні технічної документації за рішенням Куяльницької сільської ради про надання Дозволу, погоджують поділ загального масиву земельних ділянок комунальної власності Куяльницької сільської ради, площа яких перевищує 2 га? 2) чи не порушується при цьому Куяльницькою сільською радою Подільського району Одеської області, порядок надання Дозволу на виготовлення проекту землеустрою, а також при виготовленні технічної документації і подальшої реєстрації вказаних земельних ділянок? Вказані питання обумовлені тим, що згідно з ч.ч. 6, 7 ст. 118 Земельного Кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У відповідь Куяльницька сільська рада Подільського району Одеської області листом надала неповну інформацію, лише відтворивши зміст п.12 ст.118 ЗК України. Позивач вважає, що розпорядник інформації фактично відмовив у наданні запитуваної публічної інформації, чим грубо порушив Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Ухвалою судді від 25.11.2020 року позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі; ухвалено справу розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.
27.11.2020 року та 01.12.2020 року до суду від позивача надійшли пояснення щодо власного позову.
27.11.2020 року до суду від позивача надійшла заява про встановлення судового контролю за виконанням судового рішення.
27.11.2020 року та 01.12.2020 року до суду від позивача надійшла заява про компенсацію витрат на правничу допомогу із додатками.
Відзив на адміністративний позов від відповідача до суду не надійшов, у зв`язку із чим справу розглянуто за наявними матеріалами відповідно до вимог ч.6  ст.162 КАС України.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; РНОКПП НОМЕР_1 ) до Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області (66350, Одеська область, Подільський район, с. Куяльник, вул. Куяльницька, 26-А; ЄДРПОУ 04379835) про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії - відмовлено.
На вказане рішення суду ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу. Апелянт просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги. Апелянт в своїй апеляційній скарзі зазначає, що судом першої інстанції при ухваленні рішення порушені норми матеріального права, у зв`язку з чим, на думку апелянта, рішення є незаконним та таким, що підлягає скасуванню.
Згідно до вимог ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

КОЛЕГІЯ СУДДІВ ВСТАНОВИЛА 

Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 03.11.2020 року за вх.№109із02/29 ОСОБА_1 звернувся в порядку Закону України "Про доступ до публічної інформації" із запитом на інформацію від 02.11.2020 року до Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області, в якому виклав два питання: "1) яким чином землевпорядні організації погоджують з Куяльницькою сільською радою Подільського району Одеської області поділ загального масиву земельних ділянок, площа яких перевищує 2 га?; 2) чи не порушуються при цьому порядок надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою та при виготовленні технічної документації і реєстрації вказаних земельних ділянок комунальної власності Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області?".
Листом від 06.11.2020 року №02-19/101із Куяльницька сільська рада Подільського району Одеської області надала відповідь від 06.11.2020 року №02-19/101 на вищевказаний запит, відповідно до якої відповідач повідомив ОСОБА_1 зміст п.12  ст.118 Земельного кодексу України, повністю відтворивши її зміст, не погодившись із чим, позивач звернувся за судовим захистом із даним позовом.

ЗАСТОСУВАННЯ НОРМ ПРАВА

Вимогами ч.1 ст.2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає та враховує наступне.
Статтею 34 Конституції України кожному гарантовано право на отримання, зберігання та поширення інформації. Кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Згідно з вимогами ст.40 Основного Закону усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, регулюються Законом України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 року №2939-VI (далі - Закон №2939-VI).
Статтею 1 цього Закону визначено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Частиною 1 та 2 статті 2 Закону №2939-VI визначено, що метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації. Цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб`єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.
Згідно з статтею 12 Закону № 2939-VI, суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
Частиною першою статті 13 Закону № 2939-VI встановлено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків; 4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.
Аналіз визначення терміну "публічна інформації" та переліку розпорядників публічної інформації, закріпленого у статті 13 Закону №2939-VI, свідчить, що публічною інформацією є наявна відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях: уся інформація, що перебуває у володінні суб`єктів владних повноважень, тобто органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, органів влади Автономної Республіки Крим, інших суб`єктів, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI).

ОБҐРУНТУВАННЯ ДОВОДІВ СТОРІН

          Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 звернувся до Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області із запитом про надання публічної інформації в порядку Закону № 2939-VI.
          При цьому, в запиті позивач виклав наступні запитання: "1) яким чином землевпорядні організації, при виготовленні технічної документації за рішенням Куяльницької сільської ради про надання Дозволу, погоджують поділ загального масиву земельних ділянок комунальної власності Куяльницької сільської ради, площа яких перевищує 2 га? 2) чи не порушується при цьому Куяльницькою сільською радою Подільського району Одеської області, порядок надання Дозволу на виготовлення проекту землеустрою, а також при виготовленні технічної документації і подальшої реєстрації вказаних земельних ділянок?", пояснивши це приписами ч. ч.6, 7 ст.118 ЗК України, як особа, що зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки.
          Згідно зі статтею 2 Закону України "Про доступ до публічної інформації", його метою є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.
          Цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб`єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.
          Такі форми правовідносин в інформаційній сфері, як звернення громадянина, запит/вимога суб`єкта владних повноважень та запит на інформацію різняться за правовими підставами, предметом, вимогами щодо форми, порядку оплати. Окрім того, потреба в розмежуванні форм правовідносин передбачена ст.2 Закону України "Про доступ до публічної інформації", яка визначає, що цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб`єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.
          В свою чергу, звернення громадян регулюються спеціальним Законом - "Про звернення громадян", запит на інформацію - Законом України "Про доступ до публічної інформації», а запит (вимога) суб`єкта владних повноважень - спеціальними законами про статус та повноваження відповідних суб`єктів владних повноважень.
          Предметом звернення громадян є широкий спектр правовідносин - від реалізації своїх особистих прав і надання пропозицій щодо діяльності органів державної влади до оскарження неправомірних дій посадових осіб.
          Предметом інформаційних відносин, в які вступають суб`єкти владних повноважень для отримання певної інформації, є виконання останніми своїх функцій.
          Запит на отримання інформації має чітко визначений предмет: надання публічної інформації, якою володіє або повинен володіти її розпорядник.
          Зверненням громадян є викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги (ст.3 Закону України "Про звернення громадян").
          Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні (частина перша статті 19 Закону "Про доступ до публічної інформації").
          Статтею 40 Конституції України закріплено право особи на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів. Деталізацію наведене право отримало у Законі України від 2 жовтня 1996 року №393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі - Закон №393/96-ВР). Відносини з розгляду звернень громадян є основним і єдиним предметом регулювання цього Закону. Тому він є спеціальним у цій сфері, але ним не вичерпується поняття "спеціальний закон", що вживається у частині другій статті 2 Закону № 2939-VI.
          Одержавши запит на інформацію, який подано згідно із Законом №2939-VI, проте який за своїм змістом є зверненням громадянина відповідно до Закону №393/96-ВР, розпорядник інформації повинен відмовити у задоволенні такого запиту через невідповідність його предмета вимогам закону (пункт 2 частини п`ятої статті 19, пункт 4 частини першої статті 22 Закону № 2939-VI), та з урахуванням принципів добросовісності і розсудливості розглянути запит за Законом № 393/96-ВР.
          Закон № 2939-VI не поширюється на відносини у сфері звернень громадян щодо надання юридичної консультації, проведення аналізу правових норм стосовно конкретних обставин, повідомлених запитувачем інформації, тощо, оскільки такі відносини регулюються спеціальним законом - Законом України "Про безоплатну правову допомогу".
          Колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про те, що, з огляду на приписи Законів України "Про доступ до публічної інформації" та "Про звернення громадян", запитувана ОСОБА_1 інформація не є публічною у розумінні Закону №2939-VI, оскільки за своїм змістом та спрямованістю більше належить до отримання юридичної консультації. Більш того, позивач пояснює причини звернення зі своїм запитом тим, що вказані питання обумовлені приписами ч.ч. 6, 7 ст.118 Земельного Кодексу України, якими позивач бажає скористатись.
          Для надання відповіді на поставлені питання адресатові необхідно створити відповідну інформацію, що само по собі виключає належність такого запиту до запитів на публічну інформацію.
          Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що запитувана позивачем інформація, за своєю природою не містить ознак публічної, а тому не може бути надана в порядку, передбаченому Законом України №2939-VІ, а запит позивача про надання публічної інформації є фактично зверненням про надання інформації / консультації, а не запитом на інформацію в розумінні ч.1 ст.19 Закону України №2939-VІ.
          З огляду на зазначене, колегія суддів вважає, що відповідачем не допущено порушень вимог спеціального Закону №2939-VІ, з чим позивач пов`язує потребу в захисті його порушених прав та інтересів судом адміністративної юрисдикції. В даному випадку право позивача на отримання публічної інформації не порушено, оскільки останній фактично з таким запитом не звертався, так як надіслане позивачем звернення, не може бути віднесено до категорії "запит на інформацію" в розумінні ч.1 ст.19 Закону України №2939-VІ.
          Таким чином, на підставі наведеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що позовні вимоги задоволенню не підлягають, оскільки є безпідставними та не ґрунтуються на приписах законодавства, що регулює спірні правовідносини.
          Відповідно до вимог ч.2 ст.6 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

За таких обставин колегія суддів вважає наведені висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст.ст. 2, 7, 8, 9, 10, 73, 74, 77 КАС України та не приймає доводи, наведені в апеляційній скарзі про те, що судове рішення підлягає скасуванню.
Відповідно до вимог ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу, а в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Отже, в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень встановлена презумпція його винуватості. Презумпція винуватості покладає на суб`єкта владних повноважень обов`язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів. 
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 308; 311; 315; 316; 321; 322; 325; 328 КАС України, суд апеляційної інстанції, - 
П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року - без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення з підстав, передбачених статтею 328 КАС України.

Головуючий суддя 	 	Джабурія О.В.	
Судді	    	Вербицька Н. В.    Кравченко К.В.