ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 квітня 2021 року 
м. Київ
справа № 389/270/17(2-а/389/6/17)
адміністративне провадження № К/9901/15111/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого   - Бучик А.Ю.,
суддів - Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження   касаційну скаргу   Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 30 серпня 2017 року (суддя: Савельєва О.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від      30 листопада 2017 року   (колегія суддів: Бишевська Н.А., Добродняк І.Ю, Семененко Я.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю за діяльністю органів державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області Клімовського Олександра Вікторовича, третя особа Державна архітектурно-будівельна інспекція України про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, закриття провадження, -

ВСТАНОВИВ:
У лютому 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю за діяльністю органів державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області Клімовського Олександра Вікторовича, в якому просив:
- визнати протиправною та скасувати постанову по справі про адміністративне правопорушення від 23.01.2017 № 13/2017-Дол, якою ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності та накладено штраф у розмірі 8500 грн.;
- закрити провадження у даній адміністративній справі у зв`язку з відсутністю складу правопорушення.
Позовні вимоги обґрунтовані протиправністю винесення постанови, оскільки притягнення до адміністративної відповідальності відбулось за відсутності у діях ОСОБА_1 складу адміністративного правопорушення та з порушенням ч.1  ст.38  КУпАП щодо строків притягнення до адміністративної відповідальності.
Ухвалою Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 28 лютого 2017 року Державну архітектурно-будівельну інспекцію України залучено в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору.
Постановою Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 30 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року, позов задоволено частково: постанову про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 за ч.7 ст.96-1 КУпАП № 13/2017-Дол від 23.01.2017 визнано протиправною та скасовано, а у задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, Державна архітектурно-будівельна інспекція України подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на факті здійснення позивачем технічного нагляду не з власної ініціативи, однак відповідач вважає, що ОСОБА_1 свідомо приступив до виконання таких обов`язків.
Ухвалою Верховного Суду   від 12.02.2018 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засідання, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з таких підстав.
Як установлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 працює інженером І-ї категорії відділу технічного нагляду за будівництвом служби капітальних вкладень регіональної філії «Одеська залізниця» ПАТ «Українська залізниця» та має кваліфікаційний сертифікат інженера технічного нагляду серії АТ №000128.
Вказівкою заступника начальника служби капітальних вкладень ДП «Одеська залізниця» ОСОБА_2 від 19.11.2015 №НКВ-08/194 ОСОБА_1 призначено відповідальним за здійснення технічного нагляду за об`єктом «Капітальний ремонт колії №16 ст.Червоне Озеро».
Декларацію про початок виконання будівельних робіт зареєстровано в УДАБІ у Кіровоградській області 01.12.2015. Декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності, зареєстровано 21.12.2016. При цьому, в даній декларації замовником вказано ПАТ «Українська залізниця», регіональна філія «Одеська залізниця», виробничий підрозділ служби колії Долинська дистанція колії; проектувальником вказано філію «Проектно-вишукувальний інститут залізничного транспорту» ПАТ «Українська залізниця» Одеське відділення; підрядником зазначено виробничий підрозділ служби колії Знам`янська колійна машинна станція регіональної філії «Одеська залізниця» ПАТ «Українська залізниця».
Позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на предмет достовірності даних наведених у декларації про готовність до експлуатації об`єкту по капітальному ремонту колії №16 станції Червоне Озеро Кіровоградської області Одеської залізниці проведена відповідачем 26.12.2016. 
За результатами перевірки відповідачем відносно ПАТ «Укрзалізниця» складено акт №1194/2016ю-Дол від 27.12.2016, в якому зазначено про порушення п.2 та п.4 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єктів архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 №903, а саме: незабезпечення замовником технічного нагляду на об`єкті; призначення відповідальною особою за здійсненням технічного нагляду особи, що працює у будівельній організації, яка виконує роботи на підконтрольному об`єкті; здійснення технічного нагляду з порушенням вимог законодавства. 
Головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю за діяльністю органів державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області Клімовським О.В. 26.12.2016 складено припис №396/2016ю-Дол, яким зобов`язано усунути порушення, а саме зобов`язано виробничий підрозділ служби колії Долинської дистанції колії регіональної філії «Одеська залізниця» ПАТ «Українська залізниця» укласти договір на проведення технагляду з особами, які не працюють у проектних та будівельних організаціях, що виконують роботи на підконтрольних об`єктах, та мають відповідний кваліфікаційний сертифікат. Про виконання припису зобов`язано повідомити в термін до 09.01.2017.
Факт виконання ПАТ «Укрзалізниця» припису від 26.12.2016 №396/2016ю-Дол підтверджено листом виробничого підрозділу служби колії Долинської дистанції колії регіональної філії «Одеська залізниця» ПАТ «Укрзалізниця» від 05.01.2017 та актом перевірки дотримання вимог законодавства в сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 19.01.2017 №9/2017-Дол.
Інспектором Клімовським О.В. 10.01.2017 стосовно ОСОБА_1 , як особи, що здійснювала технічний нагляд за будівництвом на об`єкті ПАТ «Українська залізниця», складено протокол про адміністративне правопорушення №2/2017-Дол, згідно з яким ОСОБА_1 порушив п.4 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2017 №903, у частині здійснення технічного нагляду з порушенням вимог законодавства (правопорушення виявлено 26.12.2016).
За наслідками розгляду даного протоколу 23.01.2017 відповідачем винесено постанову по справі про адміністративне правопорушення №13/2017-Дол, якою позивача визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.7 ст.96-1 КУпАП, та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 8500 грн. 
Копію протоколу про адміністративне правопорушення від 10.01.2017 та копію постанови по справі про адміністративне правопорушення від 23.01.2017 надіслано засобами поштового зв`язку, що вбачається з копій фіскальних чеків від 12.01.2017 та 24.01.2017, а також довідок про відстеження посилок Укрпошти, в яких зазначено, що відправлення вручені адресату (одержувачу) особисто 16.01.2017 та 30.01.2017 об`єктом поштового зв`язку Одеса12 з індексом 65012.
Вважаючи постанову протиправною, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд дійшов висновку, що вина ОСОБА_1 у порушенні п.4 Порядку № 903 відсутня, оскільки ОСОБА_1 не є посадовою особою, що приймала рішення про здійснення технічного нагляду особою, яка є працівником ПАТ «Українська залізниця», а відтак притягнення на підставі ч.7 ст.96-1 КУпАП до адміністративної відповідальності, є безпідставним.
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.
Відповідно до ч.7 ст. 96-1 КУпАП відповідальність передбачена за здійснення технічного нагляду з порушенням вимог законодавства.
Згідно частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Згідно із статтею 244-6 КУпАП Органи державного архітектурно-будівельного контролю розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час будівництва, порушенням законодавства під час планування та забудови територій та невиконанням законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42). 
Від імені органів державного архітектурно-будівельного контролю розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право: 
керівники виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад - щодо об`єктів, розташованих в межах населених пунктів (статті  96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42);
керівники структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій - щодо об`єктів, розташованих в межах міст Києва та Севастополя (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42); 
головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі - щодо об`єктів, розташованих на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, за межами населених пунктів та в межах населених пунктів, в яких не утворено органів державного архітектурно-будівельного контролю (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42). 
Орган державного архітектурно-будівельного нагляду розглядає справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням законодавства з питань надання документів, необхідних для здійснення будівництва, невиконанням законних вимог (приписів) головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі (частини третя - п`ята статті 96-1, частина третя статті 188-42). 
Від імені органу державного архітектурно-будівельного нагляду розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право головні інспектори будівельного нагляду в  Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі (частини третя - п`ята статті 96-1, частина третя статті 188-42).
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення, зокрема, передбачених статтею 96-1 КУпАП посадові особи відповідного орану діють не як самостійний суб`єкт владних повноважень, а від імені органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Отже, відповідні посадові особи не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, на який, зокрема положеннями статті 244-6 КУпАП покладено функціональний обов`язок розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 96-1  КУпАП.
Також, Верховний Суд звертає увагу, що відповідачем у таких справах, які розглядаються судом в порядку, визначеному КАС України, є саме орган державної влади - суб`єкт владних повноважень, а не особа, яка перебуває з цим органом у трудових відносинах та від його імені здійснює розгляд справ про адміністративні правопорушення та накладає адміністративні стягнення.
При цьому, зміст статті 288 КУпАП щодо можливості оскаржити постанову органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення не спростовує висновків суду касаційної інстанції про те, що відповідачем у таких справах є саме орган, а не посадова особа.
Водночас, орган державного архітектурно-будівельного контролю до участі у справі в якості належного відповідача не залучався.
Вказані висновки викладені в постановах Верховного Суду від 26.12.2019 у справі №  724/716/16, від 17.06.2020 у справі № 127/6881/17, від 17 вересня 2020 року №  157/663/16-а.
Положення статті 52 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) передбачають, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, про що суд повідомляє третю особу.
Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх замінpа у разі необхідності.
З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, передбачене статтею ч. 7 96-1 КУпАП, пред`явлений до посадової особи, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
Для вирішення питання про залучення належного відповідача  у цій справі, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного відповідача та вирішення питання про його залучення.
Згідно із частиною другою  статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.
Постанову Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 30 серпня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від      30 листопада 2017 року   скасувати.
Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                А.Ю. Бучик

Судді                                                                                          Л.Л. Мороз

                                                                                          А.І. Рибачук