П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

______________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

02 червня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 400/5779/20	

Головуючий І інстанції Гордієнко Т.О.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді - Осіпова Ю.В.,
суддів -  Косцової І.П., Скрипченка В.О., 
за участю секретаря - Голобородько Д.В., представника апелянта – адвоката Богданової-Пуфф Т.Д., розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у м.Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 13 січня 2021 року про відмову у задоволенні заяви про забезпечення позову ОСОБА_1 , Голови Лепетиської сільської ради Березнегуватського району Миколаївської області Михальчука Миколи Миколайовича, Лепетиської сільської ради Березнегуватського району Миколаївської області до Березнегуватської селищної ради, Голови Березнегуватської селищної ради Бойко Сергія Сергійовича, третіх осіб - Миколаївської обласної державної адміністрації, Кабінету Міністрів України про скасування рішення,-
В С Т А Н О В И В:
15.12.2020р. ОСОБА_1 , Голова Лепетиської сільської ради Березнегуватського району Миколаївської області Михальчук М.М., Лепетиська сільська рада Березнегуватського району Миколаївської області звернулись до Миколаївського окружного адміністративного суду із позовом до Березнегуватської селищної ради, голови Березнегуватської селищної ради Бойка С.С., у якому просили суд:
1) визнати незаконним та скасувати рішення Березнегуватської селищної ради І сесії VIII скликання №9 «Про реорганізацію сільських рад шляхом приєднання до Березнегуватської селищної ради» від 09.12.2020р.:
- в частині п.п.1,1.3 щодо реорганізації шляхом приєднання до Березнегуватської селищної ради Лепетиської сільської ради, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 ;
- частково в частині п.2 щодо припинення юридичної особи після закінчення процедури реорганізації щодо Лепетиської сільської ради у зв`язку з її приєднанням до Березнегуватської селищної ради;
- частково в частині п.3, яким встановлено, що Березнегуватська селищна рада є правонаступником прав та обов`язків Лепетиської сільської ради;
- в частині п.п.4,5, якими створено комісії з реорганізації сільських рад, зокрема,  Лепетиської сільської ради, у складі згідно з додатками 1-8, встановлено, що у разі відсутності осіб, які входять до складу комісії (у зв`язку із відпусткою, хворобою чи з інших поважних причин) особи, які виконують їх обов`язки, входять до складу комісій за посадами, комісії з реорганізації сільських рад, зокрема, Лепетиської сільської ради, зобов`язано провести до 24.12.2020р. процедури інвентаризації майна, активів та зобов`язань сільських рад, що припиняються в і результаті реорганізації шляхом приєднання до Березнегуватської селищної ради, а після закінчення процедури інвентаризації підготувати передавальні акти для прийняття на баланс Березнегуватської селищної ради та її виконавчих органів майна, активів та зобов`язань сільських рад, зокрема, Лепетиської сільської ради, та подати їх на затвердження Березнегуватській селищній раді;
- в частині п.5.3, яким зобов`язано попередити працівників сільських рад, що припиняються в результаті реорганізації шляхом приєднання до Березнегуватської: селищної ради, про можливу зміну істотних умов праці або скорочення чисельності (штату) працівників з видачею відповідного попередження відповідно до вимог чинного законодавства;
- в частині п.6, яким доручено головам комісій з реорганізації забезпечити своєчасне виконання заходів проведення процедури реорганізації сільських рад, зокрема Лепетиської сільської ради, шляхом приєднання до Березнегуватської селищної ради.          
2) визнати незаконною бездіяльність голови Березнегуватської селищної ради ОСОБА_2 , яка полягає у не виданні розпорядження про зупинення рішення Березнегуватської селищної ради І сесії VIII скликання №9 від 09.12.2020р. та невнесення на повторний розгляд Березнегуватської селищної ради із обґрунтуванням зауважень, які рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. 
Ухвалою суду 1-ї інстанції від 12.01.2021р. залучено до участі у справі в якості 3-х осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Миколаївську обласну державну адміністрацію та Кабінет Міністрів України.
12.01.2021р. представником позивача до суду 1-ї інстанції  подано заяву про забезпечення позову шляхом заборони відповідачу, - органу місцевого самоврядування, ліквідаційній комісії, комісії з реорганізації, державним реєстраторам, будь-яким третім особам, здійснювати реорганізацію Лепетиської сільської ради та вчиняти будь-які дії, направлені на реорганізацію сільської ради та її виконавчого комітету шляхом приєднання до Березнегуватської селищної ради із забороною проводити процедуру інвентаризації майна, активів та зобов`язань сільської ради, що припиняється в результаті реорганізації шляхом приєднання до Березнегуватської селищної ради, а після закінчення процедури інвентаризації складати передавальні акти для прийняття на баланс Березнегуватської селищної ради та її виконавчих органів майна, активів та зобов`язань Лепетиської сільської ради та подавати їх на затвердження Березнегуватській селищній раді, заборонити передачу рухомого та нерухомого майна, належного Лепетиській сільській раді, її прав та обов`язків, розпорядження місцевим бюджетом та внесення змін до рішень, заборонити та зупинити перехід прав та обов`язків до правонаступника Березнегуватської селищної ради, її голови та голови комісії з реорганізації, внесення запису до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та інших реєстраційних дій до набрання законної сили судовим рішенням по справі.
Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 13 січня 2021р. у задоволенні вказаної вище заяви представника позивача  про забезпечення позову - відмовлено. 
Не погоджуючись із зазначеною ухвалою суду першої інстанції, позивач - ОСОБА_1 04.01.2021р. подав апеляційну скаргу, в якій зазначив, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення порушено норми матеріального та процесуального права, просив скасувати ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 13.01.2021р. та прийняти нове судове рішення, яким задовольнити заяву про забезпечення позову.
18.01.2021р. відокремлені матеріали справи, разом із апеляційною скаргою, надійшли до П`ятого апеляційного адміністративного суду. 
Ухвалами П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021р. відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою позивача - ОСОБА_1 та призначено її до розгляду у відкритому судовому засіданні.
Відповідачі та 3-ї особи своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористалися.
Згідно з ч.1 ст.308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними      у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача та дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення у межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про відсутність належних підстав для її задоволення, з огляду на наступне.
Так, розглядаючи 13.01.2021 року вказану заяву (клопотання) позивача та повністю відмовляючи у її задоволенні, суд 1-ї інстанції виходив з необґрунтованості доводів та недоведеності факту необхідності забезпечення поданого позову саме у такий спосіб, відсутності існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам заявниці, а також з того, що останній фактично пов`язує забезпечення позову з протиправністю оскаржуваного рішення відповідача, в той час як аналогічні позовні вимоги заявлені ним у позові, вирішення яких підлягає виключно при розгляді справи по суті.
Колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали справи та наявні у ній докази, цілком погоджується з вказаними висновками суду 1-ї інстанції і вважає їх обґрунтованими та заснованими на процесуальному законі.
До такого висновку колегія суддів приходить з наступних підстав.
Так, приписами ч.1,2 ст.150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. 
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Разом з тим, згідно з ч.4 ст.150 КАС України, подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.
Як передбачено ч.ч.1,2 ст.151 КАС України, позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути «співмірними» із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Таким чином, системний аналіз наведених вище норм діючого КАС України дозволяє дійти висновку про те, що забезпечення адміністративного позову - це вжиття адміністративним судом, в провадженні якого знаходиться справа, певних процесуально-правових заходів щодо охорони прав, свобод та інтересів позивача, які б гарантували виконання рішення суду, у разі задоволення позову; для задоволення судом поданого позивачем клопотання про забезпечення адміністративного позову останній має обґрунтувати необхідність задоволення такого клопотання та довести, що незадоволення клопотання призведе хоча б до одного із наслідків, передбачених ч.2 ст.150 КАС України.
Крім того, необхідно врахувати й положення постанови Пленуму ВАС України «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень КАС України під час розгляду адміністративних справ» №2 від 06.03.2008р., в п.17 якого визначено, що в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
Як вже зазначалося вище, приписи ст.150 КАС України передбачають, що обов`язковою передумовою вжиття заходів для забезпечення позову - є саме обґрунтована заява сторони із зазначенням очевидних ознак можливості заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам заявника (позивача). А під час розгляду клопотання щодо вжиття заходів для забезпечення позову суд, в свою чергу, повинен, виходячи з конкретних доказів, оцінити, чи не може застосування заходів забезпечення позову завдати більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Також, варто вказати й про те, що забезпечення позову - це сукупність процесуальних дій, які гарантують виконання судового рішення в разі задоволення позовних вимог. При цьому, інститут забезпечення адміністративного позову, згідно зі ст.ст.2,150,151 КАС України, повинен відповідати завданню адміністративного судочинства - забезпечувати захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органу місцевого самоврядування, їхніх посадових, чи службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. 
Проте, як вже зазначалося вище, прийняття такого рішення доцільно і фактично можливе лише у 2-х випадках: 1) у разі коли очевидними є ознаки протиправності рішення (дії чи бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням (дією або бездіяльністю); 2) у  разі наявності достатньо обґрунтованого припущення, що не вжиття таких заходів може у майбутньому ускладнити виконання рішення суду чи привести до потреби докладати значні зусилля для відновлення прав позивача. 
Так, як чітко визначено нормами ч.1 ст.152 КАС України, заява про забезпечення позову подається в письмовій формі та повинна містити, зокрема, обґрунтування необхідності забезпечення позову, а також захід забезпечення позову, який належить застосувати, з обґрунтуванням його необхідності.
Тобто, обов`язковою передумовою вжиття заходів забезпечення позову є обґрунтованість вимог особи, яка звернулася до суду, у т.ч. із зазначенням очевидних ознак протиправності оскаржуваних рішення, дії або бездіяльності, чи очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам цієї особи (неможливості у подальшому без вжиття таких заходів відновлення її прав) та обов`язковим поданням доказів наявності фактичних обставин, з якими пов`язується застосування певного заходу забезпечення позову. 
Але, при цьому, колегія суддів наголошує на тому, що підстави забезпечення позову, передбачені ч.2 ст.150 КАС України, фактично є оціночними, а тому містять певну небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
У постанові Пленуму Верховного Суду України «Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову» від 22.12.2006р. №9 зазначено, що при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитися, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
Згідно з Рекомендацією № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989р., рішення про вжиття заходів захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
Тобто, метою забезпечення позову є вжиття судом заходів стосовно охорони матеріально-правових інтересів позивача у справі від можливих недобросовісних дій з боку відповідача, щоб забезпечити особі, яка звернулася до суду, реальне та ефективне виконання судового рішення, якщо воно буде прийняте на її користь, у т.ч. з метою запобігання потенційним труднощам у подальшому виконанні такого рішення.
Як вже наголошувалося вище, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення його прав, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.
А тому, обов`язковою умовою застосування заходів забезпечення позову є наявність хоча б однієї з таких обставин: очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; доведення позивачем того, що захист прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
При цьому, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття певних заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду.
Адекватність певного заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими, службовими та професійними та ін. наслідками.
Таким чином, при вирішенні питання про забезпечення позову, суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; ймовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Аналогічна правова позиція з цих спірних питань викладена у постановах Верховного Суду від 21.11.2018р. у справі №826/8556/17, від 25.04.2019р. у справі №826/10936/18, від 29.01.2020р. у справі №640/9167/19, від 13.03.2020р. у справі №1740/2484/18, від 30.09.2020р. у справі №640/1305/20, від 22.10.2020р. у справі  640/1304/20, від 24.11.2020р. у справі №640/9636/20, від 11.03.2021р. у справі №260/1168/19 та від 20.04.2021р. у справі №640/17351/19.
Таким чином, розглянувши заяву про забезпечення позову та вивчивши надані докази на її підтвердження, судова колегія вважає, що суд першої інстанції цілком правомірно дійшов до висновку про відсутність достатніх та обґрунтованих правових підстав для задоволення вищевказаної заяви, оскільки у цій заяві про забезпечення позову позивачем не доведено та документально не підтверджено існування обставин, які б вказували на очевидну небезпеку заподіянню шкоди правам, свободам та інтересам заявника до ухвалення рішення в адміністративній справі, а також не надано і не наведено жодних доказів на підтвердження того, що невжиття заходів забезпечення позову якимось чином може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду або захист прав, свобод та інтересів позивача стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
На думку суду, позивачем фактично наведені лише припущення щодо можливих наслідків заподіяння шкоди його правам, свободам та інтересам та не доведено існування обставин, передбачених у ст.150 КАС України.
Безумовно, рішення суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте, відповідно до вимог ст.150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
Разом із тим, слід зазначити, що метою застосування заходів забезпечення позову є, перш за все, захист прав позивача до ухвалення рішення у справі та набрання ним законної сили.
Натомість, в даному випадку, як встановлено судовою колегією, на момент розгляду цих матеріалів, судом першої інстанції вже прийнято рішення від 09.03.2021р. по суті справи (яке наразі оскаржується), яким позивачу відмовлено у задоволенні даного позову у повному обсязі, що, в свою чергу, фактично свідчить про неактуальність на цей час вжиття заходів забезпечення позову.
Також, колегія суддів зауважити на те, що забезпечення позову має на меті саме термінове вжиття відповідних заходів задля ефективного захисту прав позивача по справі у разі, якщо невжиття таких заходів унеможливить або утруднить виконання рішення. 
Окрім того, варто звернути увагу й на ту обставину, що Миколаївський окружний адміністративний суд, окрім цієї оскаржуваної ухвали від 13.01.2021р., своїми ухвалами від 16.12.2020р. та 05.02.2021р. ще двічі відмовляв у задоволенні аналогічних заяв позивача про забезпечення даного позову, і при цьому, остатній у встановлені законодавством строки ухвалу суду від 16.12.2020р. у будь-який спосіб не оскаржив.
До того ж, при цьому, зважаючи на предмет та підстави даного позову, а також обрані позивачем заходи забезпечення позову, судова колегія вважає вірним і посилання суду першої інстанції на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.01.2021р. у справі №640/24235/20, якою було залишено без змін ухвалу Окружного адміністративного суду м.Києва від 04.11.2020р. про відмову у задоволенні аналогічного клопотання позивача про забезпечення позову.  
Таким чином, з врахуванням вказаних вище обставин, колегія суддів вважає висновок суду 1-ї інстанції про повну відмову позивачу у забезпеченні даного позову обґрунтованим та у повному обсязі відповідаючим змісту положень ст.ст.150,151 КАС України. 
До того ж, слід зазначити і про те, що зі змісту приписів ст.ст.9,77 КАС України слідує, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
Інші доводи апеляційної скарги на правовірність висновків суду 1-ї інстанції не впливають і не дають підстав для висновку, що судом 1-ї інстанції при розгляді справи було неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи чи порушено норми процесуального права.
Таким чином, при винесенні оскаржуваної ухвали судом першої інстанції було дотримано всіх вимог процесуального законодавства, а тому відсутні законні підстави для її скасування.
У відповідності до п.1 ч.1 ст.315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
За правилами ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд 1-ї інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст.308,310,315,316,321,322,325,329 КАС України, апеляційний суд, - 

П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 13 січня 2021 року - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст.328 КАС України.

Повний текст постанови виготовлено 09.06.2021р. 

Головуючий у справі
суддя-доповідач:                                                                                 Ю.В. Осіпов 

Судді:                                                                                                          І.П. Косцова  

                                                                                                                   В.О. Скрипченко