ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 квітня 2021 року 
м. Київ
справа №815/1228/17
адміністративне провадження №К/9901/26225/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Бевзенка В.М., Желєзного І.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 08.08.2017 (головуючий суддя: Бжассо Н.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.12.2017 (головуючий суддя: Коваль М.П., судді: Домусчі С.Д., Кравець О.О.) у справі №815/1228/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Південна будівельна група компаній» до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про визнання протиправним припису, визнання протиправними та скасування постанов,    
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У березні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Південна будівельна група компаній» (далі - ТОВ «Південна будівельна група компаній» або позивач) звернулося до суду з позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області(далі - Департамент ДАБІ в Одеській області або відповідач), в якому просило:
визнати протиправним і скасувати припис    від 07.02.2017 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт;
визнати протиправною і скасувати постанову Департаменту ДАБІ в Одеській області №14 від 17.02.2017 про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 72    000 грн; 
визнати протиправною і скасувати постанову Департаменту ДАБІ в Одеській області № 13 від 17.02.2017 про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 28    800 грн.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 08.08.2017, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.12.2017, позов задоволено частково: 
визнано протиправним і скасовано припис Департаменту ДАБІ в Одеській області від 07.02.2017 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт в частині, що стосується порушення ТОВ «Південна будівельна група компаній» пункту 4.3 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва»;
визнано протиправною і скасовано постанову Департаменту ДАБІ в Одеській області № 14 від 17.02.2017 про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від 08.08.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.12.2017 і ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 11.05.2018 відкрито касаційне провадження у справі.
В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 24.03.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Департаментом ДАБІ в Одеській області проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва «Будівництво індивідуального зблокованого житлового будинку за адресою: вул. Міланська, 34/3, с. Крижанівка, Комінтернівського району, Одеської області», за результатами якої складено акт від 07.02.2017.
У акті перевірки зазначено, що ТОВ «Південна будівельна група компанії» на об`єкті будівництва під час виконання будівельних робіт неналежним чином ведеться виконавча документація, а саме: виконавча документація на будівництво об`єкта відсутня, чим порушено вимоги пункту 1.17 «Загальні положення» ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва». Одним із документів який відноситься до виконавчої документації являється журнал інструктажів по техніці безпеки під час виконання будівельних робіт. Зважаючи на те, що зазначений журнал відсутній, техніку безпеки під час будівництва індивідуального зблокованого житлового будинку за адресою: вул. Міланська, 34/3, с. Крижанівка, Комінтернівського район, Одеської області дотримано не було, чим порушено вимоги пункту 4.3 ДБН               А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва».
На підставі висновків акту перевірки та встановлених у ході проведеного позапланового заходу порушень вимог законодавства, відповідачем 07.02.2017 винесено припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт, яким від позивача вимагалося у строк до 07.03.2017 усунути порушення містобудівного законодавства.
Цього ж дня відносно позивача складені протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в яких зазначено про те, що розгляд справи про адмінправопорушення відбудеться 17.02.2017.
За результатами розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідачем винесені постанови про накладення штрафу за правопорушення  у сфері містобудівної діяльності від 17.02.2017:
№13, якою ТОВ «Південна будівельна група компаній» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини третьої статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон №208/94-ВР) та накладено штраф у розмірі 28    800 грн;
№14, якою ТОВ «Південна будівельна група компаній» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону від 14.10.1994 №208/94-ВР та накладено штраф у розмірі 72    000 грн.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що перевірка проведена з порушення встановленої процедури, зокрема за відсутності уповноваженого представника суб`єкта містобудування. З приводу ненадання до перевірки виконавчої документації позивач пояснив, що не був належним чином обізнаний про необхідність її пред`явлення. В спростування інкримінованого йому правопорушення, передбаченого пунктом 4.3 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва» щодо неналежного ведення виконавчої документації (відсутній журнал інструктажів по техніці безпеки під час виконання будівельних робіт) позивач пояснив, що  журнал в розумінні визначеного законодавством поняття «виконавча документації» до такої не відноситься, та цією нормою ведення такого не вимагається. Натомість  обов`язок щодо його ведення передбачений пунктом 4.4 зазначених ДБН, порушення якого у ході перевірки не встановлено.
Відповідач проти позову заперечує з посиланням на те, що позаплановий захід проведений на підставі та у межах визначених законом повноважень. Контролюючий орган стверджує, що перевірка проведена у присутності уповноваженого представника суб`єкта містобудування -  директора ТОВ «Південна будівельна група компаній», що підтверджується підписом останньої у направленні для проведення перевірки. В спростування доводів позивача про необізнаність щодо необхідності надання до перевірки виконавчої документації відповідач зазначив, що листом від 26.12.2016 №1015-05/1-19074 суб`єкта містобудування повідомлялося про необхідність надання до перевірки документації згідно переліку. Також відповідач наполягає, що виявлені у ході перевірки порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності позивачем не спростовані.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов в частині, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що журнал інструктажів по техніці безпеки під час виконання будівельних робіт не є частиною виконавчої документації. Суди також констатували, що за відсутність під час проведення перевірки виконавчої документації до позивача вже застосовано санкції постановою №13 у зв`язку з чим, якщо б журнали інструктажів по техніці безпеки під час виконання будівельних робіт були б складовою частиною виконавчої документації, як про це вказує відповідач, то виходить позивача притягнуто до відповідальності за одне й те саме порушення двічі. При цьому суди встановили, що позивачем належним чином ведеться такий журнал. Таким чином, притягнення позивача до відповідальності за ненадання до перевірки виконавчої документації в частині журналу інструктажів по техніці безпеки під час виконання будівельних робіт суди визнали необґрунтованим.
В решті суди попередніх інстанцій погодилися із висновками відповідача про порушення суб`єктом містобудування вимог пункту 6 частини третьої статті 2 Закону №208/94-ВР щодо ненадання до перевірки документації, ведення якої передбачено пунктом 1.17 «Загальні положення» ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва». 
Водночас суди відхили твердження позивача про те, що виконавча документація, яка надана до суду, складена згідно норм ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва», оскільки така до перевірки не надавалася та відповідно не досліджувалася. Відтак до позивача обґрунтовано застосовано санкції за її відсутність.
Також суди попередніх інстанцій встановили, що позивача належним чином було повідомлено про необхідність подання виконавчої документації до перевірки. Твердження позивача про відсутність уповноваженого представника суб`єкта містобудування  при проведенні перевірки спростовуються матеріалами справи. 
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ 
Касаційна скарга обґрунтованим тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору в частині задоволених позовних вимог. Скаржник наполягає на тому, що журнал інструктажів по техніці безпеки під час виконання будівельних робіт є частиною виконавчої документації, в розумінні пункту 4.3 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва», а отже незабезпечення ведення такого під час проведення будівельних робіт є порушенням вимог цієї норми, що тягне за собою накладення штрафних санкцій у розмірі сорока п`яти прожиткових мінімумів для працездатних осіб відповідно до пункту 8 частини третьої статті 2 Закону №208/94-ВР (виконання будівельних робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень).
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Закон №3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Приписами статті 41 Закону №3038-VI встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема, є: звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до статті 41 Закону №3038-VI Урядом України затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; надалі - Прядок №553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності.
Положеннями пунктів 15-20, 22 Порядку №553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. 
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис). 
Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. 
Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України. 
Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб`єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб`єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в органі державного архітектурно-будівельного контролю, який наклав штраф. 
У акті перевірки зазначено, що суб`єктом містобудування під час виконання будівельних робіт неналежним чином ведеться виконавча документація, зокрема, відсутній журнал інструктажів по техніці безпеки під час виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги пункту 4.3 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва».
За зазначене порушення до позивача згідно постанови від 17.02.2017 №14  застосовано штраф у розмірі 72    000 грн на підставі пункту 8 частини третьої статті 2 Закону №208/94-ВР.
Також відносно позивача 07.02.2017 винесено припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт, яким вимагалося у строк до 07.03.2017 усунути порушення містобудівного законодавства.
Статтею 9 Закону №3038-VI визначено, що нормативне регулювання планування та забудови територій здійснюється шляхом прийняття нормативно-правових актів, правил, державних та галузевих будівельних норм, національних (державних) стандартів, кодексів усталеної практики.
Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури, забезпечує розроблення, затвердження, перегляд, внесення змін і скасування державних будівельних норм.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачу, серед іншого, інкримінується порушення вимог пункту 4.3 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва», внаслідок  неналежного ведення виконавчої документації - відсутній журнал інструктажів по техніці безпеки під час виконання будівельних робіт.
Порушення зазначених норм ДБН встановлено контролюючим органом у ході проведеного 07.02.2017 позапланового заходу.
Надаючи правову оцінку в контексті виявлених у ході перевірки порушень позивачем будівельних норм (пункт 4.3 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва»), колегія суддів звертає увагу на таке.
Так, 05.05.2016 Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України було прийнято наказ №115 «Про затвердження ДБН А.3.1-5:2016 «Організація будівельного виробництва», пунктом 2 якого установлено, що ДБН А.3.1-5:2016 набирають чинності з першого числа місяця, що настає через 90 днів з дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні Міністерства «Інформаційний бюлетень міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України».
З набранням чинності ДБН А.3.1-5:2016 «Організація будівельного виробництва» визнається таким, що втратив чинність, ДБН А.3.1-5:2009 «Організація будівельного виробництва».
Тобто, на заміну ДБН А.3.1-5:2009 «Організація будівельного виробництва» були прийняті ДБН А.3.1-5:2016 «Організація будівельного виробництва», які набрали чинності з 01.01.2017, що підтверджується інформацією, розміщеною на офіційному веб-сайті Міністерства розвитку громад та територій України 
Верховний Суд наголошує, що позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів неодноразово висловлював Конституційний Суд України у рішеннях  від 13 травня 1997 року № 1-зп, від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99, від 5 квітня 2001 року № 3-рп/2001, від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012. Так, згідно з висновками щодо тлумачення змісту статті 58 Конституції України, викладеними у зазначених рішеннях Конституційного Суду України, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.
Таким чином, на момент пред`явлення позивачу порушення ним вимог пункту 4.3 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва» такі будівельні норми вже втратили чинність. 
Натомість в акті перевірки відсутній висновок контролюючого органу про порушення позивачем чинних з 01.01.2017 норм ДБН А.3.1-5:2016 «Організація будівельного виробництва».
За наведеного правового регулювання та встановлених обставин у справі, колегія суддів приходить до висновку про недоведеність з боку суб`єкта владних повноважень інкримінованого позивачу правопорушення. 
Щодо кваліфікації правопорушення в контексті застосованого до суб`єкта містобудування виду відповідальності, то колегія суддів вважає за необхідне вказати про таке.
Як правильно встановлено судами попередніх інстанцій позивача притягнуто до відповідальності за пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону №208/94-ВР.
Так, згідно цієї норми суб`єкти містобудування, які виконують будівельні роботи, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень - у розмірі сорока п`яти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
За визначенням, наведеним у постанові Уряду від 13.04.2011 №466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт», будівельні роботи - роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту.
Отже, диспозиція цієї норми свідчить про те, що суб`єкт містобудування несе відповідальність за недодержання будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень саме під час виконання ним будівельних робіт. 
Натомість зазначеною нормою не передбачено санкцій за неналежне ведення (оформлення) суб`єктом містобудування документації у сфері охорони праці.
Відповідно притягнення позивача до відповідальності за пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону №208/94-ВР не ґрунтується на вимогах законодавства.
В решті рішення судів попередніх інстанцій судом касаційної інстанції не переглядаються з огляду на те, що скаржником фактично оскаржуються ці рішення в частині задоволених позовних вимог. 
VІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частин першої та четвертої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
З огляду на викладене, рішення судів попередніх інстанцій в частині мотивів щодо задоволених позовних вимог підлягають зміні.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області залишити без задоволення.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 08.08.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.12.2017 у справі №815/1228/17 змінити, виклавши мотивувальну частину щодо задоволених позовних вимог у редакції цієї постанови.
В решті судові рішення залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                   С. М. Чиркін
                                                                                          В. М. Бевзенко
                                                                                          І. В. Желєзний