П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

14 квітня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 420/14480/20	
Головуючий в 1 інстанції: Єфіменко К.С.
          
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді –	Кравченка К.В.,	
судді –	Джабурія О.В.	
судді –	Вербицької Н.В.,	
при секретарі –	Поповій К.В.,	

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2021 року по справі за позовом Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування пунктів вимоги, -

В С Т А Н О В И В:
В грудні 2020 року Куяльницька сільська рада Подільського району Одеської області (надалі – позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом до Південного офісу Держаудитслужби (надалі – відповідач), в якому просила визнати протиправним та скасувати пункти 1, 2 вимоги щодо усунення виявлених порушень від 25.11.2020 року №151508-14/6124-2020.
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що на підставі акту ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Куяльницької сільської раді Подільського району Одеської області за період з 01.01.2018 року по 31.08.2020 року відповідачем в адрес позивача було направлено вимогу щодо усунення виявлених порушень від 25.11.2020 року №151508-14/6124-2020. Позивач не погоджується з пунктами 1 та 2 цієї вимоги, якими його зобов`язано забезпечити відшкодування працівниками зайво виплачених їм сум матеріальної допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки, а також провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо надмірно перерахованих сум єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування в сумі 287,41 тис. грн. та зарахувати ці зайво сплачені кошти в рахунок майбутніх платежів по ЄСВ. Позивач вважає такі вимоги безпідставними, оскільки зазначена матеріальна допомога була нарахована та виплачена в розмірі середньомісячної заробітної плати посадовим особам органів місцевого самоврядування згідно чинного законодавства та положення про преміювання.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 03.02.2021 року позов задоволено. 
Не погоджуючись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимоги.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів прийшла до наступного.
Предметом оскарження у даній справі є правомірність пунктів 1 та 2 письмової вимоги щодо усунення виявлених порушень від 25.11.2020 року №151508-14/6124-2020 (надалі – вимога), яку відповідач направив позивачу за результатами проведеної відповідачем ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області за період з 01.01.2018 року по 31.08.2020 року, результати якої оформлені актом ревізії від 02.11.2020 року №04-11/45 (надалі – акт ревізії). 
Даний акт ревізії був підписаний посадовими особами позивача із запереченнями. Висновки на заперечення були направлені позивачу листом від 20.11.2020 року №151508-14/6065-2020.
В пункті 1 спірної вимоги відповідач вимагає від позивача забезпечити відшкодування шкоди, відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області, заподіяної внаслідок неправильного нарахування і виплати матеріальної допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки, у загальній сумі 1358004,49 грн.. Врахувати право працівників відшкодувати заподіяну шкоду відповідно до ч.5 ст.130 КЗпПУ та право осіб, які безпідставно отримали вищезазначені виплати, добровільно відшкодувати кошти на підставі їхніх письмових заяв. 
В пункті 2 цієї вимоги відповідач вимагає провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо надмірно перерахованих сум єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та зарахувати в рахунок майбутніх платежів зайво сплачені кошти в сумі 287,41 тис. грн. відповідно до вимог пунктів 5, 6 Порядку зарахування у рахунок майбутніх платежів єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування або повернення надміру та/або помилково сплачених коштів, затвердженого наказом міністерства фінансів України 05.02.2016 року №193/28323, розділу V Порядку формування та подання страхувальниками звіту щодо сум нарахованого єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, затвердженого наказом міністерства фінансів України від 14.04.2015 року №435, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 23 квітня 2015 року №460/26905. Позивач не погоджується з такими пунктами спірної вимоги, вважаючи їх безпідставними, оскільки матеріальна допомога була нарахована та виплачена в розмірі середньомісячної заробітної плати посадовим особам органів місцевого самоврядування згідно чинного законодавства та положення про преміювання.
Зі змісту акту ревізії слідує, що підставами для спірних пунктів вимоги стали виявлені ревізією порушення ч.5 ст.21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» у вигляді виплати Куяльницькому сільському голові та посадовим особам місцевого самоврядування Куяльницької сільської ради за 2018, 2019 роки та січень-серпень 2020 року матеріальної допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки в розмірі середньомісячної заробітної плати, що призвело до необґрунтованих видатків на заробітну плату (КПКВК 0110150) в загальній сумі 1358004,49 грн. (2018 рік - 410799,68 грн., 2019 рік - 583306,19 грн., січень-серпень 2020 року - 363898,62 грн.), та, як наслідок, необґрунтовано перераховано єдиного внеску в загальній сумі 287406,74 грн. (2018 рік - 86515,91 грн., 2019 рік - 123802,37 грн., 2020 рік - 77088,46 грн.). 
Позиція відповідача полягає в тому, що згідно ч.5 ст.21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» матеріальна допомога на оздоровлення при наданні щорічної відпустки могла надаватися у розмірі посадового окладу, а не в розмірі середньомісячної заробітної плати.
Позиція позивача полягає в тому, що право на надання матеріальної допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки в розмірі середньомісячної заробітної плати випливає з положень статті 13 Закону України «Про оплату праці», якою встановлено, що оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань, а підпункт 3 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 року №268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» надано право керівникам органів у межах затвердженого фонду оплати праці надавати працівникам допомогу для оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника.
Позивач також зазначає, що право на надання матеріальної допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі середньомісячної заробітної плати в періоді, за який проводилась перевірка, також було підтверджено і листами Мінсоцполітики від 16.10.2009 року №620/13/84-09, від 19.07.2010 року №671/13-84-10, від 11.09.2013 року №10212/0/14-13/13. 
При цьому, позивач не погоджується з посиланнями відповідача на Роз`яснення Національного агентства України з питань державної служби №111-р/з від 03.08.2020 року «Щодо визначення розміру матеріальної допомоги при наданні щорічної відпустки посадовим особам місцевого самоврядування», і в якому зазначається про необхідність застосування саме ч.5 ст.21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» при виплаті матеріальної допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі посадового окладу, оскільки таке роз`яснення було опубліковано лише 03.08.2020 року. 
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції погодився з доводами позивача про правомірність виплати позивачем матеріальної допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі середньомісячної заробітної плати.
При вирішенні даного спору, колегія суддів виходить з того, що існуюче нормативне регулювання питання виплати матеріальної допомоги при наданні щорічної відпустки посадовим особам місцевого самоврядування, а також відповідні роз`яснення з цього питання  Мінсоцполітики та Національного агентства з питань державної служби свідчать про неоднозначність такого регулювання, що, в свою чергу, впливає на визначення правової поведінки суб`єктами таких правовідносин.
Так, дійсно частиною 5 статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 року №2493-ІІІ визначено, що посадовим особам місцевого самоврядування надається щорічна відпустка тривалістю 30 календарних днів, якщо законами України не передбачено тривалішої відпустки, з виплатою допомоги на оздоровлення у розмірі посадового окладу.
Разом з тим, статтею 13 Закону України «Про оплату праці» передбачено, що оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань.
Питання оплати праці, преміювання та надання матеріальної допомоги працівникам органів місцевого самоврядування унормовуються постановою Кабінету Міністрів України постановою «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» від 09.03.2006 року №268 зі змінами та доповненнями (надалі – Постанова КМУ №268). 
Відповідно до пп.3 п.2 Постанови КМУ №268 керівникам органів, зазначених у пункті 1 цієї постанови, у межах затвердженого фонду оплати праці надано право надавати працівникам матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань та допомогу для оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника (місячного грошового забезпечення військовослужбовців, осіб начальницького складу).
Згідно пп.2 п.6 Постанови КМУ №268 преміювання сільських, селищних і міських голів, голів районних і районних у містах рад, їх заступників, встановлення їм надбавок, надання матеріальної допомоги здійснюється у порядку та розмірі, установлених цією постановою, у межах затверджених видатків на оплату праці. Рішення про зазначені виплати приймається відповідною радою.
Згідно пункту 8 Постанови КМУ №268 видатки, пов`язані з набранням чинності цією постановою, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання відповідних органів.
Позивач підтвердив копіями відповідних документів, що рішеннями сільради від 22.12.2017 року №34-VII, від 17.01.2019 року №1472-VII та від 24.12.2019 року №3181-VII «Про затвердження положень про преміювання, виплату матеріальної допомоги та встановлення надбавок працівникам виконавчих органів, а також Колективним договором між адміністрацією і трудовим колективом Куяльницької сільської ради на 2018-2021 роки було передбачено надання працівникам сільської ради - посадовим особам місцевого самоврядування та службовцям матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та допомоги для оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника. 
Отже, положення ч.5 ст.21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та пп.3 п.2 Постанови КМУ №268 разом зі статтею 13 Закону України «Про оплату праці» по-різному визначають розмір матеріальної допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки.
Міністерство соціальної політики України, до основних завдань якого входило, зокрема забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері соціальної політики, загальнообов`язкового державного соціального та пенсійного страхування, соціального захисту населення, узагальнення практики застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, не однократно надавались відповідні роз`яснення з вказаного спірного питання.
Такі роз`яснення були надані листами Мінсоцполітики від 16.10.2009 року №620/13/84-09, від 19.07.2010 року №671/13-84-10, від 11.09.2013 року №10212/0/14-13/13, в яких дане міністерство роз`яснювало, що передбачена пп.3 п.2 Постанови КМУ №268 матеріальна допомога на оздоровлення при наданні щорічної відпустки обов`язково має виплачуватися у розмірі посадового окладу, а за наявності коштів – у розмірі середньомісячної заробітної плати. 
Таким чином, Мінсоцполітики у вказаних роз`ясненнях фактично визначило мінімальні та максимальні межі вказаної матеріальної допомоги, а саме: мінімум згідно ч.5 ст.21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» у розмірі посадового окладу, а максимум – згідно пп.3 п.2 Постанови КМУ №268 у розмірі середньомісячної заробітної плати.
Враховуючи, що виплачуючи матеріальну допомогу на оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі середньомісячної заробітної плати, позивач діяв в умовах недостатньої правової визначеності в такому питанні та при існуванні вищенаведених роз`яснень профільного Міністерства соціальної політики України, колегія суддів, виходячи із закріпленого в ст.6 КАС України принципу верховенства права, одним з елементів якого є принцип правової визначеності, приходить до висновку, що такі дії позивача не можуть вважатися протиправними. 
Посилання відповідача на роз`яснення Національного агентства України з питань державної служби №111-р/з від 03.08.2020 року «Щодо визначення розміру матеріальної допомоги при наданні щорічної відпустки посадовим особам місцевого самоврядування», колегія суддів відхиляє, оскільки, по-перше – цих роз`яснень не існувало під час проведення позивачем вищевказаних виплат, а по-друге ці роз`яснення самі по собі не усувають вищевказану колізію положень ч.5 ст.21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та пп.3 п.2 Постанови КМУ №268 у поєднанні зі статтею 13 Закону України «Про оплату праці».
У рішенні від 22.09.2005 року №5-рп/2005 Конституційний Суд України вказав, що із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).
Такий підхід узгоджується з практикою Європейського суду з прав людини, який, зокрема, у рішенні від 13.12.2001 року у справі «Церква Бесарабської Митрополії проти Молдови» зазначив, що закон має бути доступним та передбачуваним, тобто вираженим із достатньою точністю, щоб дати змогу особі в разі необхідності регулювати його положеннями свою поведінку (пункт 109).
У рішенні від 20.01.2012 року «Рисовський проти України» Європейського суду з прав людини зазначив, що ризик будь - якої помилки державного органу, у тому числі тої, причиною якої є їх власна недбалість, повинен покладатись на саму державу та її органи. Принцип належного урядування, як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.
Це є гарантією стабільності суспільних відносин, яка породжує у громадян впевненість у тому, що їх існуюче правове становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, тому саме на державний орган покладається обов`язок виправити свої помилки.
Що стосується посилань апелянта на те, що спірні пункти вимоги не можуть бути предметом оскарження в адміністративній справі, то колегія суддів такі посилання відхиляє, оскільки згідно п.7 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» орган державного фінансового контролю має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства. 
Аналогічні владні повноваження також закріплені і в пп.16 п.6 Положення про державну аудиторську службу України, затвердженого постановою КМУ від 03.02.2016 року №43.
Отже, спірна вимога відповідача носить для позивача обов`язковий характер, а тому безпосередньо впливає на його права та обов`язки. 
Відтак, спірна вимога в розумінні п.1 ч.1 ст.19 КАС України може бути предметом оскарження в рамках адміністративного судочинства.
Також колегія суддів вважає за необхідне додатково зазначити, що вимога, яку орган державного фінансового контролю може пред`явити з метою усунення виявлених порушень законодавства, повинна бути чіткою, зрозумілою та виконуваною тим способом, який в ній викладений. 
Колегія суддів вважає, що спірні пункти вимоги не можуть бути виконані тим способом, який визначив відповідач в цих пунктах, навіть за умови, якщо має місце порушення закону, яке стало підставою для пред`явлення таких вимог. 
Як вже зазначено вище, в пункті 1 спірної відповідач вимагає від позивача забезпечити відшкодування заподіяної шкоди на суму 1358004,49 грн. внаслідок неправильного нарахування і виплати матеріальної допомоги на оздоровлення при надані щорічної відпустки, в порядку, передбаченому статтями 130-136 КЗпПУ. 
Однак цими нормами визначаються підстави та порядок відшкодування шкоди, яка заподіяна працівником підприємству, установі, організації внаслідок порушення покладених на них трудових обов`язків.
В даній справі відповідач визначив розмір шкоди в сумі 1358004,49 грн., стверджуючи про допущену Куяльницькою сільрадою помилку, при виплаті своїм працівникам матеріальної допомоги, тобто шкода заподіяна самим роботодавцем, а не працівником, а тому положення статей 130-136 КЗпПУ в спірних правовідносинах не можуть бути застосовані, навіть за умови, якщо зазначене в акті ревізії порушення нарахування і виплати матеріальної допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки дійсно мало б місце. 
Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до положень ст.127 КЗпП помилково виплачені працівнику кошти можуть бути утримані із заробітної плати такого працівника, але лише в тому випадку, якщо працівник не оспорює підстав і розміру відрахування, і якщо наказ (розпорядження) власника або уповноваженого ним органу про таке відрахування буде винесено не пізніше одного місяця з дня виплати неправильно обчисленої суми. 
Інших правових підстав для утримання чи стягнення з працівника коштів, які були зайво йому виплачені внаслідок помилки роботодавця, законодавство не передбачає. 
Працівник не позбавлений права добровільно на свій розсуд повернути підприємству зайво сплачену йому підприємством суму, однак можливість реалізації працівником такого права не може бути покладена в основу вимоги органу державного фінансового контролю, яка направляється до підконтрольної установи з метою усунення виявлених ревізією порушень, оскільки усунення підконтрольною установою виявлених порушень не повинно залежати від реалізації працівником своїх прав.
Відповідно, не може бути виконаний і пункт 2 спірної вимоги, в якому відповідач вимагає від позивача вчинити дії по зарахуванню зайво сплачених суми єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування в загальному розмірі 287,41 тис. грн. в рахунок майбутніх платежів по ЄСВ, оскільки це також залежить від добровільного повернення працівниками позивача тих сум, які відповідач вважає зайво виплаченими. 
Отже, спірні пункти вимоги є неправомірними як з точки зору підстав для їх винесення, так і з точки зору реальної можливості їх виконання.
Підсумовуючи все вищенаведене, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції підлягає залишенню без змін. 
Керуючись ст.315, ст.316, ст.321, ст.322, ст.325, ст.328 КАС України, апеляційний суд, –

П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби – залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2021 року – залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення з підстав, передбачених ст.328 КАС України.

Повне судове рішення складено та підписано 15 квітня 2021 року.

Головуючий суддя 	 	Кравченко К.В.	
Судді	    	Джабурія О.В.    Вербицька Н. В.