ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и
08 квітня 2021 року 	м. Дніпро	справа № 280/160/20	
(суддя Сіпака А.В., м. Запоріжжя)

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Чередниченка В.Є. (доповідач),
                               суддів:  Іванова С.М., Панченко О.М.,     
за участю секретаря судового засідання Чорнова Є.С. 
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року у справі №280/160/20 за позовом акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Запоріжгаз» до  Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови,- 

                                                                  ВСТАНОВИВ: 

Акціонерне товариство «Оператор газопровідної системи «Запоріжгаз» 09 січня 2020 року звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, згідно з яким просить визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 29.11.2019 року № 2578 «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, якою накладено штраф у розмірі 850000 грн.
Позов обґрунтовано тим, що постанова від 29.11.2019 року № 2578 прийнята відповідачем з чисельними порушеннями, а тому є протиправною та підлягає скасуванню.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року позов задоволено повністю.
Рішення суду мотивовано тим, що приймаючи оскаржувану постанову №  2578 від 29.11.2019 «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг діяла необґрунтовано, не на підставі та не у спосіб, що визначені законодавством України.            Не погодившись з рішенням суду першої інстанції відповідач, зазначаючи про порушення судом першої інстанції норм матеріального права, оскаржив його до апеляційного суду. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити повністю.
Апеляційна скарга фактично обґрунтована тим, що висновки суду першої інстанції є упередженими та такими, що не відповідають фактичним обставинам справи.
Згідно з відзивом на апеляційну скаргу, позивач просить у її задоволені відмовити, рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника Національної комісії, яка підтримала доводи апеляційної скарги, пояснення представника позивача, яка заперечувала щодо її задоволення, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, обговоривши доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та знайшло підтвердження під час апеляційного розгляду справи, що відповідно до постанови НКРЕКП від 30.08.2019 №  1779 «Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у ІV кварталі 2019 року» та посвідчення про проведення планової виїзної перевірки від 08.10.2019 №   397 у строк з 11.11.2019 по 22.11.2019 відповідач мав здійснити планову перевірку АТ «Запоріжгаз» щодо дотримання вимог Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених Постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201, за період діяльності з 01.01.2017 по 31.12.2018 року (т.1 а.с.14-15).
07.11.2019 позивач листом № 69005.2-СЛ-14060-1119 повідомив відповідача, що відсутні підстави для проведення планової виїзної перевірки, оскільки станом на 07.11.2019 НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику (а.с.16-17).
Комісія НКРЕКП 11.11.2019 року прибула за місцем знаходження АТ «Запоріжгаз».
11.11.2019 року відповідачем було складено акт про відмову АТ «Запоріжгаз» у проведенні планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності (т1 а.с.83-84).
Надалі відповідачем було складено акт про відмову АТ «Запоріжгаз» у проведенні планового заходу державного нагляду (контролю) були складені НКРЕКП від 12.11.2019, від 13.11.2019, від 14.11.2019, від 15.11.2019, від 18.11.2019,  від 19.11.2019, від 20.11.2019, від 21.11.2019 (т.1 а.с.85-100).
22.11.2019 року відповідачем був складений акт №396 щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу (т.1 а.с.18-20).
Вказаним актом встановлено порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України “Про ринок природного газу”, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст.11 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку субєкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом (а.с. 18 -21).
28.11.2019 позивачем надано письмові пояснення до акта №   396 від 22.11.2019 складеного за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) (т.1 а.с. 21-23).
Як встановлено судом першої інстанції, АТ «Запоріжгаз» ознайомилось на офіційному веб-сайті НКРЕКП з питаннями порядку денного засідання НКРЕКП, яке призначене на 29.11.2019 року.
Також, на веб-сайті НКРЕКП в матеріалах до засідання були опубліковані обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» (надалі - обґрунтування) (т.1 а.с.31-32).
Як зазначено в вищевказаних Обґрунтуваннях, відповідач вважає, що АТ «Запоріжгаз» порушено пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, а саме: ст.11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», якою покладено обов`язок на суб`єкт господарювання щодо надання допуску посадових осіб органу державного нагляду до здійснення заходів державного нагляду, в цьому випадку позапланової виїзної перевірки.
29.11.2019 року відповідачем винесено постанову №   2578 «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою на позивача накладено штраф у розмірі 850000 грн (т.1 а.с.26).
Законність та обґрунтованість вищезазначеної постанови є предметом спору переданого на вирішення суду.
Колегія суддів, проаналізувавши на підставі фактичних обставин справи застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права при ухвалені оскарженого рішення, виходить з наступного.
Правовий статус НКРЕКП, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначає Закон України “Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг”.
Відповідно до ч.1 ст.1 Закону України “Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг”, НКРЕКП є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема: у сфері енергетики: діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу (ч.1 ст. 2 Закону України “Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг”).
Згідно з ст.3 Закону України “Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг”, регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом, серед іншого, державного контролю та застосування заходів впливу.
Основними завданнями Регулятора є: забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, тощо.
Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є, зокрема, обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав; обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов (ст.19 Закону України “Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг”).
Так, позивач є підприємством, що здійснює господарську діяльність із розподілу природного газу, яка, відповідно до норм п.27 ст.7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та ст.9 Закону України «Про ринок природного газу» є ліцензованою.
Відповідно до ч.3 ст.9 Закону України «Про ринок природного газу» ліцензія на провадження господарської діяльності на ринку природного газу, пов`язаної в т.ч. і з розподілом природного газу, видається Регулятором у встановленому законодавством порядку.
В силу п.32 ст.1 Закону України «Про ринок природного газу» Регулятором є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Згідно з ст.19 цього ж Закону, НКРЕКП здійснює державний контроль на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг.
Як вбачається з матеріалів справи, перевірка НКРЕКП АТ «Запоріжгаз» проводилась на підставі посвідчення про проведення планової виїзної перевірки від 08.10.2019 року №397 (т.1 а.с.15).
Відповідно до посвідчення Регулятор зазначив, що строк проведення перевірки з 11.11.2019 року по 22.11.2019 року.
В посвідченні зазначено, що предметом перевірки буде дотримання позивачем пункту Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, виданої згідно з постановою НКРЕКП від 16.02.2017 року №201 (т.1 а.с.15).
07.11.2019 позивач листом № 69005.2-СЛ-14060-1119 повідомив відповідача, що відсутні підстави для проведення планової виїзної перевірки, оскільки станом на 07.11.2019 НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику (а.с.16-17).
Комісія НКРЕКП 11.11.2019 року прибула за місцем знаходження АТ «Запоріжгаз».
11.11.2019 року відповідачем було складено акт про відмову АТ «Запоріжгаз» у проведенні планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності (т.1 а.с.83-84).
Надалі відповідачем було складено акти про відмову АТ «Запоріжгаз» у проведенні планового заходу державного нагляду (контролю) були складені НКРЕКП від 12.11.2019, від 13.11.2019, від 14.11.2019, від 15.11.2019, від 18.11.2019,  від 19.11.2019, від 20.11.2019, від 21.11.2019 (т.1 а.с.85-100).
22.11.2019 року відповідачем був складений акт №396 щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу (т.1 а.с.18-20).
Вказаним актом встановлено порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України “Про ринок природного газу”, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст.11 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
28.11.2019 позивачем надано письмові пояснення до акта №   396 від 22.11.2019 складеного за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) (т.1 а.с. 21-23).
Як встановлено судом першої інстанції, АТ «Запоріжгаз» ознайомилось на офіційному веб-сайті НКРЕКП з питаннями порядку денного засідання НКРЕКП, яке призначене на 29.11.2019 року.
Також, на веб-сайті НКРЕКП в матеріалах до засідання були опубліковані обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» (надалі - обґрунтування) (т.1 а.с.31-32).
Як зазначено в вищевказаних Обґрунтуваннях, відповідач вважає, що АТ «Запоріжгаз» порушено пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, а саме: ст.11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», якою покладено обов`язок на суб`єкт господарювання щодо надання допуску посадових осіб органу державного нагляду до здійснення заходів державного нагляду, в цьому випадку позапланової виїзної перевірки.
29.11.2019 року відповідачем винесено постанову №  2578 «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою на позивача накладено штраф у розмірі 850000 грн (т.1 а.с.26).
Відповідно до п.1.1. Ліцензійних умов ліцензійні умови розроблені відповідно до Законів України «Про природні монополії», «Про ліцензування видів господарської діяльності», «Про ринок природного газу» та «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».
Згідно з п.2.1. Ліцензійних умов господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється   з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
Тобто в силу приписів п.1.1. та п.2.1. Ліцензійних умов позивач зобов`язаний дотримуватись під час здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу, в тому числі інших нормативно-правових актів саме у сфері нафтогазового комплексу.
Так, позивач, згідно зі ст.11 «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», має обов`язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Однак, не допуск позивачем відповідача до перевірки, за умови дотримання останнім порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» було б порушенням, але не Ліцензійних умов, тому що Ліцензійні умови встановлюють вимоги до провадження господарської діяльності у сфері діяльності з розподілу природного газу, а не обов`язки позивача під час здійснення державного контролю.
Відповідно до ч.1 ст.22 Закону України «Про НКРЕКП» суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені Законами України "Про природні монополії", "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу", "Про ринок електричної енергії", «Про ринок природного газу", "Про трубопровідний транспорт", "Про теплопостачання", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.
Згідно з п.2 ч.2 ст.22 Закону України «Про НКРЕКП» за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді накладення штрафу.
Як вказано вище, не допуск позивачем уповноважених осіб відповідача до перевірки не є порушенням п.2.1. Ліцензійних умов, а відтак відповідач в порушення ст.22 Закону України «Про НКРЕКП» застосував до позивача санкції у вигляді накладення штрафу, який є санкцією саме за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг.
Таким чином, позивач не порушував п.2.1. Ліцензійних умов, оскільки відмова відповідачеві у допуску до перевірки не є порушенням Ліцензійних умов, а тому спірна постанова, прийнята відповідачем є протиправною та підлягає скасуванню.
Враховуючи зазначене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції щодо протиправності постанови від 29.11.2019 року № 2578, а доводи апеляційної скарги фактично зводяться до переоцінки обставин справи.
Відповідно до п.29 Рішення Європейського суду з прав людини від 09.12.1994 справа «Руїз Торіха проти Іспанії» суд наголошує на тому, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції і зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтованості рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Між тим, інші аргументи наведені відповідачем в апеляційній скарзі фактично зводяться до загального, а саме необхідності надання нової оцінки спірним відносинам та застосування до них норм права, проте враховуючи те, що судовим рішенням у цій справі надано необхідне та достатнє обґрунтування щодо того, що оскаржувана постанова прийнята з порушеннями законодавства, при цьому суд дослідив усі основні питання віднесені на його розгляд, суд апеляційної інстанції вважає, що всі інші аргументи апеляційної скарги не є доречними і важливими аргументами, оскільки не спростовують висновок суду щодо наявності підстав для задоволення позову.
На підставі зазначеного, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції під час розгляду цієї справи об`єктивно, повно та всебічно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, дав їм правильну юридичну оцінку і ухвалив законне, обґрунтоване рішення  без порушень норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, тому рішення суду першої інстанції у цій справі необхідно залишити без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.
Керуючись: пунктом 1 частини 1 статті 315, статтями 316, 321, 322, 327, 329 КАС України, Третій апеляційний адміністративний суд, -
                                                            ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг – залишити без задоволення, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року у справі №280/160/20 – без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Вступну та резолютивну частини постанови проголошено 8 квітня 2021 року.
                    Повне судове рішення складено 9 квітня 2021 року.
   
Головуючий - суддя                                                                      В.Є. Чередниченко 

                               суддя                                                                      С.М. Іванов 

                               суддя                                                                      О.М. Панченко