ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 580/4887/20                                                                  Суддя (судді) першої інстанції: Білоноженко М.А.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  24 травня 2021 року                                                                                            м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
судді-доповідача:                                                          Собківа Я.М.,
суддів:                                                                         Глущенко Я.Б., Черпіцької Л.Т.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Сільськогосподарського виробничого кооператива "Черповоди" на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22 січня 2021 р. у справі за адміністративним позовом Сільськогосподарського виробничого кооператива "Черповоди" до Управління Держпраці у Черкаській області про визнання протиправною та скасування постанови,

ВСТАНОВИВ:
Сільськогосподарський виробничий кооператив "Черповоди" звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Держпраці у Черкаській області, в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову Управління Держпраці у Черкаській області про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ЧК 439/362/НД/СП-ФС-27 від 20 серпня 2020 року.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 22 січня 2021 р. у задоволенні позовних вимог відмовлено.
В апеляційній скарзі позивач просить скасувати вказане рішення і ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити, посилаючись на те, що посадову особу відповідача обґрунтовано не було допущено до проведення позапланової перевірки 23 червня 2020 року, оскільки направлення №413 не містило печатки відповідача, відтак не відповідало вимогам ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», при цьому копію вказаного направлення не було вручено позивачу. Також позивачу не було пред`явлено копію погодження Держпраці на проведення позапланової перевірки. Крім того, вказано, що вимога про надання/поновлення документів №ЧК 342/362/ПД від 23 червня 2020 року не підлягала виконанню, оскільки інспектор праці обґрунтовано не був допущений до проведення позапланової перевірки 23 червня 2020 року, а строк виконання вимоги встановлений поза межами інспекційного відвідування, а саме до 03 липня 2020 року.
Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. При цьому, позивач відмовив у допуску до адміністративних приміщень та наданні документів, необхідних для проведення контролюючого заходу з підстав, що не передбачені статтею 10 Закону №877 чи іншими нормативними актами, це нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом.
Відповідно до ч.1  ст. 308 КАС України  суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Відповідно до п. 2 ч. 1  ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.
Предметом апеляційного оскарження є судове рішення, яке прийняте судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, у зв`язку з чим колегія суддів вважає за можливе розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав. 
Як вбачається з матеріалів справи, Наказом Управління Держпраці у Черкаській області №420-Н від 19 червня 2020 року, у відповідності до ст.ст. 12, 16, 24 Конвенції Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 08.09.2004р.  №1985-IV, ст.ст. 16, 21 Конвенції Міжнародної організації праці №129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованої Законом України від 08.09.2004р.№1986-IV, ст. 259 Кодексу законів про працю України, ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007р. №877-V, Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015р. №96, Положення про Управління Держпраці у Черкаській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань праці від 03.08.2018р. №84, погодження Державної служби України з питань праці №3761/2.2/12-20 від 04.06.2020р. та у зв`язку із розглядом звернення ОСОБА_1 від 26.05.2020р. про порушення відносно нього вимог законодавства про працю, призначене проведення інспекційного відвідування СВК «ЧЕРПОВОДИ» на предмет додержання законодавства про працю в частині оплати праці.
На виконання вказаного наказу, на підставі абз. 5 ч.1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007р. №877-V (звернення від 26.05.2020р., погодження Державної служби України з питань праці №3761/2.2/12-20 від 04.06.2020р.). Управлінням Держпраці у Черкаській області видано направлення для здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) (інспекційного відвідування) у період з 23.06.2020р. по 24.06.2020р. №413 від 19 червня 2020 року.
Вказане направлення містить відмітку про ознайомлення із ним. 23.06.2020р. представника позивача.
23.06.2020р. Головним державним інспектором Проценком Р.О. складено Акт, згідно якого ОСОБА_2 відмовився допустити інспектора до адмінприміщення, мотивуючи карантином. Надавати будь-які документи відмовився, вказавши, що бухгалтерія працює дистанційно, в зв`язку із чим документи надасть на вимогу.
23.06.2020р. Головним державним інспектором праці Проценком Р.О. складено Вимогу про надання/поновлення документів №ЧК 342/362/ПД якою зобов`язано у строк до 03.07.2020р. надати документи, необхідні для проведення інспекційного відвідування.
30.06.2020р. Управління Держпраці у Черкаській області листом №01-10/4314 направлено позивачу Вимогу про надання/поновлення документів №ЧК 342/362/ПД та повідомлено, що у зв`язку з відмовою керівника СВК «Черповоди» надавати документи для вивчення питань зазначених в направленні на здійснення позапланового заходу контролю, керівнику підприємства або уповноваженій особі необхідно 03.07.2020р. о 10-00 надати документи, необхідні для здійснення контрольного заходу відповідно до вимоги від 23.06.2020 № ЧК342/362/ПД у службово-адміністративному приміщенні суб`єкта господарювання або за місцем знаходження Управління Держпраці у Черкаській області. Про місце проведення перевірки просимо повідомити завчасно.
Вказаний лист та вимога отримані позивачем - 01.07.2020р. згідно з витягу із сайту Укрпошти.
Наказом Управління Держпраці у Черкаській області №526-Н від 17 липня 2020 року, у відповідності до ст.ст. 12, 16, 24 Конвенції Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 08.09.2004р.  №1985-IV, ст.ст. 16, 21 Конвенції Міжнародної організації праці №129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованої Законом України від 08.09.2004р.№1986-IV, ст. 259 Кодексу законів про працю України, ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007р. №877-V, Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015р. №96, Положення про Управління Держпраці у Черкаській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань праці від 03.08.2018р. №84, погодження Державної служби України з питань праці №3761/2.2/12-20 від 04.06.2020р. та у зв`язку із розглядом звернення ОСОБА_1 від 26.05.2020р. про порушення відносно нього вимог законодавства про працю, призначене проведення інспекційного відвідування СВК «Черповоди» на предмет додержання законодавства про працю в частині оплати праці.
На виконання вказаного наказу, на підставі абз. 5 ч.1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007р.              №877-V (звернення від 26.05.2020р., погодження Державної служби України з питань праці №3761/2.2/12-20 від 04.06.2020р.). Управлінням Держпраці у Черкаській області видано направлення для здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) (інспекційного відвідування) у період з 20.07.2020р. по 21.07.2020р. №518 від 17 липня 2020 року.
20.07.2020р. Головним державним інспектором праці Проценком Р.О. складено Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїздного інспектування №ЧК439/362/НД, згідно якого інспекційне відвідування неможливо провести у зв`язку із створенням перешкод у діяльності інспектора праці, а саме: станом на 20.07.2020р. документи не були надані, керівник не повідомив про місце проведення інспекційного відвідування. 20.07.2020р. на підставі направлення від 19.06.2020р. №518 була проведена повторна спроба проведення інспекційного відвідування, голова СВК «Черповоди» ОСОБА_2 відмовився надавати документи щодо питань інспекційного відвідування, чим створив перешкоди посадовій особі центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
На підставі Акту про неможливість проведення інспекційного відвідування від 20.07.2020р. №ЧК439/362/НД, у зв`язку із не виконанням вимоги від 23.06.2020 №ЧК 342/362/ПД про надання документів, чим створено перешкоди у проведенні державного контролю з питань виявлення порушень оплати праці, чим порушено вимоги ст. 259 КЗпП України, начальником Управління Держпраці у Черкаській області була винесена постанова про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ЧК 439/362/НД/СП-ФС-27 від 20 серпня 2020 року, якою на позивача накладено штраф у розмірі 14 169,00 гривень.
Позивач, вважаючи оскаржувану постанову неправомірною, звернувся з даним позовом до суду.
Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, дійшов висновку, що не допустивши посадових осіб до перевірки, з підстав не передбачених статтею 10 Закону №877-V, та не надавши документи на вимогу інспектора праці, що є обов`язковою до виконання, позивач створив перешкоди, що унеможливили проведення перевірки, призначеної з метою контролю за дотриманням роботодавцем (позивачем) вимог  трудового законодавства.
Колегія суддів не погоджується із наведеним висновком суду першої інстанції з огляду на наступне. 
Відповідно до  статті 19 Конституції України  органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
Державна служба України з питань праці (Держпраці) згідно Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 року №96 (далі - Положення №96) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Відповідно до пп. 5 п. 6 Положення №96 Держпраці для виконання покладених на неї завдань має право безперешкодно проводити відповідно до вимог закону без попереднього повідомлення в будь-яку робочу годину доби перевірки виробничих, службових, адміністративних приміщень та об`єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю та працю фізичних осіб, експлуатують машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки, та у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, здійснення нагляду та контролю за додержанням якого віднесено до повноважень Держпраці.
Пунктом 7 Положення №96 передбачено, що Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю) визначені статтею 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V (далі - Закон №877- V).
Зокрема, згідно з положеннями частини четвертої вказаної статті Закону №877-V, виключно законами встановлюються: спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Підстави для здійснення позапланових заходів наведені у частині першій статті 6 Закону №877-V.
Водночас, частиною другою даної статті Закону №877-V передбачено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.
Для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки (частина перша статті 7 Закону №877-V).
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою (частина друга статті 7 Закону №877-V).
В частині третій статті 7 Закону №877-V зазначено, що у посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються, у тому числі, форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо), а також підстави для здійснення заходу та предмет здійснення заходу.
Механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частинами другою - сьомою статті 53 Закону України "Про зайнятість населення" (далі - штрафи) визначає Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 №509 (надалі - Порядок №509).
Згідно з приписами пункту 2 Порядку №509 штрафи накладаються Головою Держпраці, його заступниками, начальниками управлінь і відділів Держпраці та їх заступниками (з питань, що належать до їх компетенції), начальниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками, керівниками виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та їх заступниками.
Штрафи можуть бути накладені, зокрема, на підставі акта про виявлення під час перевірки суб`єкта господарювання або роботодавця ознак порушення законодавства про працю та/або зайнятість населення, складеного посадовою особою Держпраці чи її територіального органу, виконавчого органу міської ради міста обласного значення та сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади.
Так, апелянт звертає увагу, що Акт від 23.06.2020 не є належним і достовірним доказом у справі, оскільки у матеріалах справи відсутні документи, які б свідчили про надання Акту від 23.06.2020 для підписання позивачу, висловлення зауважень до цього Акту. В тексті Акту відсутній напис про відмову керівника Позивача підписати цей Акт.
Суд зазначає, що порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.
Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).
Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23.04.2020 у справі №813/1790/18 та від 22.05.2020 у справі №825/2328/16, яка має бути врахована судом при виборі та застосування норм права.
Водночас, колегія суддів звертає увагу, що пунктом 2 Порядку здійснення державного контролю з додержанням законодавства про працю, затвердженого   постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 №823 (в редакції, чинній на час виникнення між сторонами спірних відносин) (далі - Порядок №823) визначено, що заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
Пунктом 9 Порядку №823 визначено, що під час проведення інспекційного відвідування інспектор праці повинен пред`явити об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі своє службове посвідчення. На вимогу об`єкта відвідування або уповноваженої ним посадової особи інспектор праці надає копію відповідного направлення на проведення інспекційного відвідування та вносить запис про проведення інспекційного відвідування до відповідного журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) об`єкта відвідування (за його наявності) перед наданням акта для підпису.
Системний аналіз наведених вище положень дає підстави дійти висновку, що інспекційне відвідування є формою державного нагляду за додержанням законодавства про працю, яке відноситься до повноважень відповідача та яке проводиться на підставі наказу та направлення.
Так, апелянт підкреслює, що підставою для недопуску інспектора з праці до проведення позапланової перевірки позивача стала відсутність на направленні №413 від 19.06.2020 печатки відповідача.
Як було зазначено вище, на підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою (частина друга статті 7 Закону №877-V).
З положень вказаної норми чітко вбачається, що печатка є обов`язковими реквізитами направлення, відтак, на переконання колегії суддів, пред`явлення направлення, що оформлене з порушенням встановлених законом вимог є підставою для недопущення посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірки.
Відтак, твердження відповідача, що відсутність печатки на примірнику направлення №413 від 19.06.2020 не може бути самостійною підставою для визнання дій контролюючого органу незаконними та не надає права позивачу не допустити інспектора з праці до перевірки відповідно до статті 10 Закону №877 є безпідставним та не ґрунтується на вимогах положень чинного законодавства. 
Також, згідно з направлення №413 останнім днем проведення позапланової перевірки було 24 червня 2020 року.
Вимога про надання/поновлення документів №ЧК 342/362/ПД від 23 червня 2020 року разом з супровідним листом направлена на адресу позивача 30.06.2020, тобто після закінчення строку проведення позапланової перевірки.
З матеріалів прави, зокрема, вбачається, що 20.07.2020 на підставі направлення від 17.07.2020 №518 була здійснена повторна спроба проведення інспекційного відвідування СВК «Черповоди». Натомість, ОСОБА_2 відмовився надавати документи щодо питань інспекційного відвідування, чим створив перешкоди посадовій особі центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
З приводу вказаного, колегія суддів звертає увагу, що згідно з ч.1 ст.6 Закону №877-V повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.
Крім іншого, заборона продовження строку здійснення позапланової перевірки прямо передбачена ч.4 ст.6 Законом №877-V.
Отже, колегія суддів погоджується із доводами апелянта, що вимога про надання/поновлення документів №ЧК 342/362/ПД від 23 червня 2020 року не підлягала виконанню, оскільки інспектор праці обґрунтовано не був допущений до проведення позапланової перевірки 23 червня 2020 року, а строк виконання вимоги встановлений поза межами інспекційного відвідування, а саме до 03 липня 2020 року.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог Сільськогосподарського виробничого кооператива "Черповоди" шляхом визнання протиправною та скасування постанови Управління Держпраці у Черкаській області про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ЧК 439/362/НД/СП-ФС-27 від 20 серпня 2020 року.
Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції та дають підстави вважати, що судом при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини.
Таким чином апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення у справі про задоволення позовних вимог.
У відповідності до вимог п. 2 ч. 1  ст. 315 КАС України  за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно зі ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, неповне з`ясування судом обставин справи, що мають значення для справи та неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись статтями  229, 242, 308, 315, 317, 321, 322, 325  Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Сільськогосподарського виробничого кооператива "Черповоди" - задовольнити.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22 січня 2021 р. - скасувати.
Прийняти нове рішення, яким позовні вимоги Сільськогосподарського виробничого кооператива "Черповоди" до Управління Держпраці у Черкаській області про визнання протиправною та скасування постанови - задовольнити.
Визнати протиправною та скасувати постанову Управління Держпраці у Черкаській області про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ЧК 439/362/НД/СП-ФС-27 від 20 серпня 2020 року.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя-доповідач                                          Собків Я.М.

Суддя                                                               Глущенко Я.Б.

Суддя                                                              Черпіцька Л.Т.