ПОСТАНОВА
Іменем України

27 травня 2021 року 
Київ
справа №500/1124/20
адміністративне провадження №К/9901/30766/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого  - Бучик А.Ю.,
суддів:   Мороз Л.Л., Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 10.07.2020 (суддя Баранюк   А.З.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.10.2020 (колегія суддів: Шавель Р.М., Довга О.І., Глушко І.В.) у справі №500/1124/20 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області   про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
В травні 2020 року ОСОБА_1 , звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправними дії відповідача Головного управління Пенсійного фонду /ГУПФ/ України в Тернопільській області щодо непроведення позивачу перерахунку, нарахування та виплати підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному ст. 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», що дорівнює одній мінімальній заробітній платі (згідно із Законом про Державний бюджет України на відповідний рік); зобов`язати відповідача здійснити ОСОБА_1 з 17.07.2018 нарахування та виплату підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному ст.39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», що дорівнює одній мінімальній заробітній платі (згідно із Законом про Державний бюджет України на відповідний рік).
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 10.07.2020, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.10.2020, позов задоволено.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, в задоволенні позову відмовити.
Касаційну скаргу обгрунтовано тим, що частиною другою статті 39 Закону №796-ХІІ у редакції до моменту її виключення з 01.01.2015,  передбачалось щомісячне підвищення пенсії непрацюючим пенсіонерам. Проте, Законом №76-VIII вказану статтю було виключено.  Конституційний Суд України у Рішенні №6-р/2018 від 17 липня 2018 року визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі положення Закону №76-VIII, зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону №76-VIII.  Однак Законом №76-VIII також внесено зміни до  Закону України від 27.02.1991 № 791а-ХІІ «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», якими виключено поняття зони посиленого радіоекологічного контролю. Вказані зміни неконституційними не визнавались. Відтак, відсутні підстави для виплати підвищення до пенсії, оскільки позивач не проживає на території радіоактивного забруднення.
Ухвалою Верховного Суду  від 16.12.2020 відкрито касаційне провадження, оскільки скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики. 
Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню  з таких підстав.
Судами встановлено, що позивач ОСОБА_1 проживає у м. Заліщики Заліщицького району Тернопільської обл., що стверджується копією паспорта громадянина України.
Згідно посвідчення серії НОМЕР_1 від 26.03.1993 ОСОБА_1 є особою, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи (категорія 4).
Позивач перебуває на обліку у ГУ ПФ України в Тернопільській області,  належить до непрацюючих пенсіонерів.
12.05.2020 позивач звернувся до відповідача зі заявою від 06.05.2020, в якій просив здійснити з 17.07.2018 нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному ст.39 Закону України «Про статус та соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
Листом № 1900-0701-8/0912 від 15.05.2020 відповідач відмовив позивачу в задоволенні такої заяви, мотивуючи тим, що Законом України «Про внесення зміни до Закону України «Про статус та соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» до Закону України «Про статус та соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» включено статтю 39, яка передбачає встановлення доплати виключно особам, які працюють у зоні відчуження.
Вважаючи відмову протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що з 17.07.2018 відновила дію редакція ст.39 Закону України «Про статус та соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», яка була чинна до 01.01.2015, та встановлює підвищення до пенсії в розмірі однієї мінімальної заробітної плати. При цьому, суди зазначили, що м.   Заліщики Заліщицького району Тернопільської обл. віднесено до зони посиленого радіоекологічного контролю.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
За змістом статті 19 Конституції України органи державної влади, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 39 Закону №796-ХІІ, у редакції чинній до 1 січня 2015 року, передбачала:
«Громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах:
- у зоні безумовного (обов`язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати;
- у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати;
- у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.
Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати.
Громадянам, які працюють у зоні відчуження, а також у зоні безумовного (обов`язкового) відселення після повного відселення жителів, за рішенням Адміністрації зони відчуження, встановлюється доплата згідно з положенням, затвердженим Кабінетом Міністрів України.»
28 грудня 2014 року прийнято Закон №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України», який набрав чинності        01 січня 2015 року, підпунктом 7 пункту 4 Розділу І якого внесено зміни до Закону №796-ХІІ шляхом виключення статей 31, 37, 39 та 45.
4 лютого 2016 року прийнято Закон №987-VIII «Про внесення зміни до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», який згідно Прикінцевих положень, набрав чинності з 1 січня 2016 року, яким включено до Закону №796-ХІІ статтю 39 такого змісту:
«Стаття 39. Доплата громадянам, які працюють у зоні відчуження
Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України».
Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2018 від 17 липня 2018 року визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону №76-VІІІ. Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону №76-VІІІ визнані неконституційними та втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
За змістом частин другої і третьої статті 152 Конституції України, закони та інші акти  за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Водночас Закон № 796 не регулює питання поділу території на відповідні зони, режим їх використання та охорони, умови проживання та роботи населення, господарську, науково - дослідну та іншу діяльність у цих зонах тощо.
Зазначені правовідносини, зокрема питання поділу території на відповідні зони врегульовано Законом України від 27.02.1991 № 791а-ХІІ «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 791а).
Визначення категорій зон радіоактивного забруднення передбачено статтею 2 Закону № 791а.
Частина перша цієї статті, у редакції чинній до 01.01.2015, визначала чотири зони радіоактивного забруднення, а саме: зона відчуження; зона безумовного (обов`язкового) відселення; зона гарантованого (добровільного) відселення; зона посиленого радіоекологічного контролю.
Відповідно до частин 2 - 3 статті 2 Закону № 791а повноваження щодо установлення меж цих зон, визначення переліку населених пунктів, які відносяться до конкретної зони радіоактивного забруднення делеговані Кабінету Міністрів України.
Перелік населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення затверджено постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23.07.1991 № 106. Відповідно до додатку 1 Переліку Заліщики Тернопільської області, де проживає позивач, віднесено до зони посиленого радіоекологічного контролю (4 зона).
Пунктом 2 розділу І Закону № 76 у статтю 2 Закону № 791а  внесено зміни, якими абзац 5 частини 2 статті 2 цього закону виключено. Зазначені зміни набрали законної сили з 01.01.2015.
Отже, з 01.01.2015 стаття 2 Закону № 791а визначає такі категорії зон радіоактивного забруднення територій:   зона відчуження; зона безумовного (обов`язкового) відселення;  зона гарантованого добровільного відселення.
Отже, з 01.01.2015 зона посиленого радіоекологічного контролю  виключена з переліку  зон радіоактивного забруднення територій, визначених  Законом  № 791а.
Законом України від 28.12.2014 року № 76-VIII виключено, також, статтю 23 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», яка встановлювала компенсації та пільги громадянам, віднесеним до категорії 4.
Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2018 від 17 липня 2018 року, яке стало однією з підстав звернення до суду з даним позовом,  визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема,  підпункт 2, абзаци перший, другий підпункту 3, підпункт 4, абзаци перший, другий підпункту 5, абзаци перший - четвертий підпункту 6, підпункт 7 пункту 4 розділу I Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII.
Водночас жодні зміни, внесені Законом № 76-VIII до Закону № 791а «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» неконституційними не визнавались.
Отже, чинна на момент звернення до суду  редакція статті 2 Закону № 791а не змінювалась, не виключалась іншими законами та не визнавалась неконституційною.
При цьому судом встановлено, що  до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23.07.1991 № 106,  зміни щодо виключення  зони посиленого радіоекологічного контролю не вносилися.
Відтак, станом  на час звернення до суду із зазначеним позовом, Заліщики Тернопільської  області  згідно з вказаним Переліком відноситься  до зони посиленого радіоекологічного контролю, яка, передусім, виключена із Закону № 791а.
Конституція України не встановлює пріоритету застосування того чи іншого закону, у тому числі залежно від предмета правового регулювання. Немає також закону України, який би регулював питання подолання колізії норм законів, що мають однакову юридичну силу.
Водночас Конституційний Суд України у пункті 3 мотивувальної частини рішення від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України зазначив: «Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше».
Колегія суддів зазначає, що у  разі  існування  неузгодженості  між нормами,  виданими одним  і  тим  самим  нормотворчим  органом,  застосовується  акт, виданий пізніше, навіть якщо прийнятий раніше акт не втратив своєї чинності.  Така неузгодженість може виникнути внаслідок  того,  що прийняття   нової  норми  не  завжди  супроводжується  скасуванням «застарілих» норм з того  самого питання.
У  разі  існування  суперечності  між  актами,  прийнятими різними  за  місцем в ієрархічній структурі органами,  застосовується   акт,   прийнятий   вищим  органом, як такий, що має більшу юридичну силу.
Згідно зі статтею 75 Конституції України Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні.
Вирішуючи зазначену  правову колізію, суд вказує, що Закон № 791а «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи»  має вищу юридичну силу  порівняно з постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23.07.1991 № 106.
Відтак, незважаючи на відсутність змін щодо виключення зони посиленого радіоекологічного контролю, внесених до Переліку,  застосуванню підлягає саме Закон № 791а в редакції зі змінами, внесеними  Законом № 76-VIII.
Відтак, Суд  дійшов висновку, що відновлення дії ст. 39 Закону № 796 у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, не надає права на отримання  підвищення пенсії  у розмірі однієї мінімальної заробітної плати  непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території, що відносилась до зони посиленого радіоекологічного контролю.
Підвищення пенсії, передбачене ст. 39 Закону № 796,  є соціальною пільгою, яка встановлена за проживання на території радіоактивного забруднення, водночас станом на день звернення до суду з даним позовом, м. Заліщики Тернопільської  області не відноситься до  території радіоактивного забруднення, а позивач, відповідно, не є особою, яка проживає на такій території.
Конституційний Суд України у рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 наголосив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства.
Також суд не приймає посилання  судів попередніх інстанцій на рішення Верховного Суду у зразковій справі № 240/4937/18 через фактичну відмінність обставин  порівняно із розглядуваною, оскільки  однією з ознак зразкової справи є проживання позивача на території радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, тоді як у цій справі вказана ознака на момент виникнення спірних правовідносин відсутня.
Суд зазначає, що надання правової оцінки  факту визнання неконституційними положень Закону №76-VІІІ,  якими з 1 січня 2015 року виключено, зокрема, статтю 39 Закону №796-ХІІ,  у контексті права на виплату підвищення до пенсії громадянам, які проживають на території, що відносилась до зони посиленого радіоекологічного контролю,  нерозривно пов`язано  з тим, що скасування  законодавчого визначення відповідної зони неконституційним не визнано та вказана норма є чинною.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що у позивача із                 17 липня 2018 року не виникло права  на отримання підвищення до пенсії як непрацюючого пенсіонера  на підставі статті 39 Закону №796-ХІІ через  відсутність ознаки проживання на території радіоактивного забруднення.
Аналогічний висновок сформовано в рішенні Верховного Суду у зразковій справі №  580/2371/20 від 23.09.2020, яке залишене без змін постановою Великої Палати Верховного Суду  від 31.03.2021, та в силу ч.5 ст.242, ст.291 КАС України є обов`язковим під час вирішення цієї справи.
За таких обставин позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Керуючись статтями 345, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області задовольнити.
Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 10.07.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.10.2020 скасувати.
Ухвалити нове рішення.
В задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                            А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                         Л.Л. Мороз

                                                                                                     А.І. Рибачук