П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

31 травня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 400/2253/21	

 	Головуючий в 1 інстанції: Мельник О.М.                           Дата і місце ухвалення: 09.04.2021р., м. Миколаїв                                         	
Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду 
у складі:
головуючого  –   Ступакової І.Г.
суддів             –    Бітова А.І.
–          Лук`янчук О.В.

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2021 року про відмову в забезпеченні позову ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання незаконним та скасування наказу,-

В С Т А Н О В И Л А :

08 квітня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання незаконним та скасування наказу від 23.03.2021р. №584-УБД «Про визнання таким, що втратив чинність наказ Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області від 31.12.2020р. №1000-УБД».
Того ж дня ОСОБА_1 подав до суду першої інстанції заяву про застосування заходів забезпечення адміністративного позову шляхом:
- зупинення дії наказу від 23.03.2021р. №584-УБД;
- заборони відповідачу здійснювати будь-які дії відносно земельної ділянки щодо якої наказом №1000-УБД від 31.12.2020р. надано ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої в межах поворотних точок з координатами: 1) Х- 5158229,257; Y- 4198891,040; 2)Х - 5158068,512; Y- 4198901,111; 3) Х- 5157907,741; Y- 4198911,183; 4)Х- 5157925,410; Y- 4198842,960; 5)Х- 5157947,090; Y- 4198841,697; 6) X- 5158072,270; Y- 4198835,532; 7) X- 5158197,410; Y- 4198829,370; 8) X- 5158232,620; Y- 4198891,970, зокрема, але не виключно, дії спрямовані на розпорядження, зміну цільового призначення та складу угідь, зміну конфігурації та меж, поділ чи об`єднання, передання у власність чи надання в оренду, у тому числі продаж на земельних торгах (аукціоні), земельної ділянки або її частини;
- заборони органам державної влади та органам місцевого самоврядування, в тому числі Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), здійснювати будь-які дії відносно земельної ділянки щодо якої наказом №1000-УБД від 31.12.2020р. надано ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої в межах поворотних точок з координатами: 1) Х-5158229,257; Y- 4198891,040; 2) Х - 5158068,512; Y- 4198901,111; 3) Х- 5157907,741; Y-4198911,183; 4) Х-5157925,410; Y-4198842,960; 5) Х-5157947,090; Y- 4198841,697; 6) X-5158072,270; Y-4198835,532; 7) X-5158197,410; Y- 4198829,370; 8) X- 5158232,620; Y- 4198891,970, зокрема, але не виключно, дії спрямовані на розпорядження, зміну цільового призначення та складу угідь, зміну конфігурації та меж, поділ чи об`єднання, передання у власність чи надання у оренду, у тому числі продаж на земельних торгах (аукціоні), земельної ділянки або її частини.
Вимоги поданої заяви позивач обґрунтовував тим, що оскаржуваним наказом відповідача від 23.03.2021р. №584-УБД визнано таким, що втратив чинність наказ від 31.12.2020р. №1000-УБД про надання, серед інших, ОСОБА_1 , дозволу на розробку проекту землеустрою  щодо відведення земельної ділянки. Наслідком прийняття спірного наказу є неможливість завершення ОСОБА_1  розроблення проекту землеустрою та, як наслідок, неможливість звернення до компетентного органу із заявою про затвердження проекту та надання земельної ділянки у власність.  У зв`язку із втратою чинності наказом від 31.12.2020р. №1000-УБД будь-яка фізична особа має можливість звернутися до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області  про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою на ту ж саму земельну ділянку, що і ОСОБА_1 . Відповідач, в свою чергу, не має жодних перешкод в ухваленні відповідного рішення на користь будь-якої особи. Таким чином, доки позивач буде захищати своє порушене право в суді, земельна ділянка, щодо якої йому надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою,  може перейти у власність іншій особі. А відтак, наявні підстави для висновку, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити  виконання рішення суду  та поновлення порушених прав позивача. Крім того, за твердженнями ОСОБА_1 , очевидними є ознаки протиправності наказу Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області  від 23.03.2021р. №584-УБД.
Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2021 року відмовлено в задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову.
Не погоджуючись з вказаною ухвалою, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалу від 09.04.2021р. з прийняттям нового судового рішення – про задоволення заяви про вжиття заходів забезпечення позову.
В своїй скарзі апелянт зазначає, що при вирішенні питання про наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову судом першої інстанції не враховано, що дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки  означає дозвіл власника  земельної ділянки здійснити певні дії  на землі аби в подальшому  точно визначити предмет оренди. Відсутність договірних відносин між сторонами до моменту укладення договору  не означає, що на переддоговірній стадії сторони не несуть жодних обов`язків по відношенню одна до одної. У спірних правовідносинах Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області  на власний розсуд вирішило недобросовісно припинити переговорну процедуру шляхом прийняття наказу від 23.03.2021р. №584-УБД про визнання таким, що втратив чинність наказ від 31.12.2020р. №1000-УБД про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Надання відповідачем дозволу на розробку проекту  та затвердження цього проекту щодо іншої особи  на бажану земельну ділянку протягом розгляду адміністративної справи зробить рішення суду у даній справі таким, що не відновить порушене право ОСОБА_1 .
Також, апелянт посилається на те, що судом першої інстанції не враховано наявність очевидних ознак протиправності наказу від 23.03.2021р. №584-УБД, оскільки Рішенням Конституційного Суду України від 16.04.2009р. №7-рп/2009 сформовано правовий висновок про те, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування не уповноважені приймати рішення про скасування свого ненормативного акту індивідуальної дії, що є гарантією стабільності суспільних відносин. 
Апелянт просить суд апеляційної інстанції врахувати, що заборона відповідачу, органам державної влади та органам місцевого самоврядування здійснювати будь-які дії відносно земельної ділянки щодо якої наказом №1000-УБД від 31.12.2020р. надано ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, дозволить захистити порушене право позивача та буде запорукою можливості  реалізувати рішення суду. При цьому, ідентифікувати земельну ділянку, щодо якої позивачу надано дозвіл на розробку проекту землеустрою, можливо за графічними матеріалами  та координатами поворотних точок  відповідно до експлікації земельних угідь. 
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Згідно ч.1, ч.2 ст.150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи визначених законом заходів задля створення можливості реального виконання у майбутньому судового рішення, якщо його буде прийнято на користь позивача (заявника).
Колегія суддів зазначає, що вищезазначені підстави є оціночними, а тому містять небезпеку застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до негативних правових наслідків для позивача (заявника) та/чи відповідача, а також інших осіб, що не є сторонами провадження.
Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі.
Іншими словами, забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до вирішення спору по суті, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом. Підстави для забезпечення позову повинні бути доведені відповідними доказами.
Водночас, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з правовими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Сама лише незгода позивача із рішенням суб`єкта владних повноважень та звернення до суду з позовом про визнання його протиправним і скасування ще не є достатньою підставою для застосування судом заходів забезпечення позову. Підтвердження факту вчинення таких порушень чи спростування цієї обставини може бути з`ясоване виключно в процесі розгляду справи по суті заявлених позовних вимог.
При цьому, колегія суддів наголошує, що заходи забезпечення позову повинні обиратися судом з урахуванням дотримання балансу між правами та інтересами позивача, за захистом яких він звернувся, та наслідками впливу таких заходів на права та свободи заінтересованих осіб.
Таким чином, забезпечення адміністративного позову є крайнім заходом, оскільки вживається судом з метою охорони матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних рішень, дій та бездіяльності з боку відповідача, щоб забезпечити                               в подальшому реальне та ефективне виконання судового рішення, якщо воно буде прийняте на користь позивача, у тому числі з метою запобігання потенційним труднощам у подальшому виконанні такого рішення.
В той же час, можливе настання негативних наслідків не є беззаперечним доказом для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову. Суд здійснює захист реально порушених прав, а не тих, які ймовірно може бути порушено у майбутньому, про що зазначено у постанові Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі №826/13306/18.
Як вбачається з матеріалів справи, наказом Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області №1000-УБД від 31.12.2020р. ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2, 0000 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка знаходиться на території Коблевської селищної ради Березанського району Миколаївської області із земель державної власності.
10.03.2021р. позивачем укладено договір з Миколаївською регіональною філією Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру» на виготовлення проекту землеустрою. На виконання договору відносно позивача складено експлікацію земельних угідь з визначенням координат поворотних точок та лінійних промірів меж земельної ділянки.
Однак, 23.03.2021р. Головним управлінням Держгеокадастру у Миколаївській області прийнято наказ №584-УБД, яким визнано таким, що втратив чинність наказ від 31.12.2020р. №1000-УБД.
Відмовляючи в задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення його позову про визнання незаконним та скасування наказу від 23.03.2021р. №584-УБД, суд першої інстанції виходив з того, що подана заява є необґрунтованою та ґрунтується на припущеннях.
Також, суд першої інстанції врахував, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки одній особі – не є підставою для відмови в його наданні іншій особі. Відповідно, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного вирішення питання про надання її у власність. У зв`язку з цим, за висновками суду першої інстанції, доводи позивача про ймовірність порушення його права через існування можливості у відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою іншій особі є безпідставними, а посилання, на яких ґрунтуються такі доводи, – за можливості одночасного надання дозволу на розробку проекту землеустрою кільком особам одночасно, які є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку, – також не може бути прийняте судом до уваги як підстава для забезпечення позову, оскільки жодним чином не впливає на можливість виконання рішення суду у даній справі та не свідчить про необхідність вжиття додаткових способів захисту прав та інтересів позивача у разі прийняття судом рішення у даній справі на її користь.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про відмову в задоволенні клопотання ОСОБА_1 про забезпечення позову виходячи з наступного.
Відповідно до ст.118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).     
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Таким чином, звернення особи до уповноваженого органу з клопотанням про надання дозволу на складення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність по суті є формальним проявом волевиявлення особи щодо набуття у власність бажаної земельної ділянки.
А відтак, застосування заходів забезпечення позову шляхом заборони вчиняти будь-які дії (приймати рішення) спрямовані на (або пов`язані) з відведенням бажаної заявником земельної ділянки, щодо якої він не наділений жодним правом, буде мати наслідком ймовірне порушення прав необмеженого кола осіб на одержання земельних ділянок із земель комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, що в свою чергу свідчить про недотримання пропорційності при забезпеченні прав заявника до наслідків вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 17.10.2018р. у справі №380/624/16-ц сформулювала правову позицію, згідно якої рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак, отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не являється правовстановлюючим актом. 
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 29.09.2020р. у справі №688/2908/16-ц не знайшла підстав для відступу від висновку, викладеного у постанові від 17.10.2018р. у справі №380/624/16-ц.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що наведені ОСОБА_1 у заяві доводи про необхідність забезпечення позову є необґрунтованими, оскільки не свідчать про те, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити поновлення порушених прав та інтересів позивача, як це передбачено пунктом 1 частини 2 статті 150 КАС України.
Припущення заявника стосовно наміру відповідача розпорядитися спірною земельною ділянкою на власний розсуд шляхом відчуження її будь-яким способом, або передання її у власність будь-якій іншій особі, не може бути підставою для вжиття заходів забезпечення позову визначеним позивачем шляхом, оскільки права власника, користувача або іншого права володіння такою земельною ділянкою позивач не має, а інших належних доказів на підтвердження існування очевидних ознак порушення його прав, свобод або інтересів ОСОБА_1 суду не надано.
Більше того, колегія суддів враховує, що позивач не позбавлений права на отримання за наявності законних підстав інших земельних ділянок в межах відповідних норм, що взагалі нівелює його позицію в частині існування на даний час очевидних ознак порушення його прав, свобод або інтересів та унеможливлює застосування заборон вказаних в заяві про забезпечення позову.
Застосування судом обраних позивачем заходів забезпечення позову не може ґрунтуватись лише на доводах позивача про вірогідність (припущення) вчинення відповідачем дій.
Крім того, із змісту заяви про забезпечення позову, а також доданих до заяви документів на стадії розгляду заяви колегія суддів не встановила очевидних ознак протиправності наказу №584-УБД вiд 23.03.2021р. Головного управлiння Держгеокадастру у Миколаївськiй областi. 
Встановлення правомірності/неправомірності такого наказу можливе за наслідками судового розгляду по суті справи за позовом про визнання протиправним та скасування наказу №584-УБД вiд 23.03.2021р., що призводить до порушення прав, свобод та інтересів позивача.
Тобто, наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваних рішень, дій та/або бездіяльності може бути виявлена судом тільки на підставі з`ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості та достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв`язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності. При цьому, вживаючи заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного наказу з мотивів його явної протиправності, судом буде фактично ухвалено рішення по суті справи без її розгляду, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.
На підставі викладеного у сукупності колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що заявник не надав належних і достатніх доказів існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди його правам, свободам та інтересам до ухвалення рішення в адміністративній справі, не обґрунтував причин неможливості захисту (поновлення) його прав, свобод та інтересів після набрання законної сили рішенням в адміністративній справі без вжиття таких заходів.
Таким чином, колегія суддів також вважає, що заява ОСОБА_1 про забезпечення адміністративного позову не підлягає задоволенню.
Доводи апеляційної скарги позивача висновків суду не спростовують, а тому підстав для задоволення скарги та скасування ухвали суду першої інстанції від 09.04.2021р. немає. 
Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на ухвалу суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін. 
Керуючись ст.ст. 308, 311, п.1 ч.1 ст.315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -          
П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2021 року залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.
Повний текст судового рішення виготовлений 31 травня 2021 року.

Головуючий:                                                                                                                     І.Г. Ступакова

Судді:                                                                                                                                А.І. Бітов

                                                                                                                                        О.В. Лук`янчук