ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 квітня 2021 року 
м. Київ
справа № 640/19050/19
адміністративне провадження № К/9901/6634/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Комунального підприємства «Ватутінськінвестбуд» про застосування заходів реагування, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Комунального підприємства «Ватутінськінвестбуд» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2020 року, прийняте у складі судді Скочок Т.О., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: Оксененка О.М. (головуючий), Лічевецького І.О., Мельничука В.П. 
І. Суть спору:
1. Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Комунального підприємства «Ватутінськінвестбуд», в якому просило:
1.1. застосувати заходів реагування у вигляді повного зупинення будівельно-монтажних робіт Комунального підприємства «Ватутінськінвестбуд», яке здійснює господарську діяльність за адресою: вул. Путивльська, 35 у Деснянському районі м. Києва, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки, шляхом відключення джерела електроживлення та накладення печатки на електричний розподільчий щит і вхідні двері допоміжних побутових приміщень.
1.2. контроль за виконанням судового рішення щодо усунення КП «Ватутінськінвестбуд» порушень вимог пожежної та техногенної безпеки та погодження термінів усунення порушень за письмовим зверненням суб`єкта господарювання, в тому числі право відтермінування зупинення експлуатації приміщень, покласти на Головне управління ДСНС України у м. Києві.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що   за результатами перевірки додержання (виконання) Комунальним підприємством «Ватутінськінвестбуд» вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки на об`єкті «Будівництво «Блок В» загальноосвітньої шкоди №23» по вул. Путивльська, 35 у Деснянському районі м. Києва, складено акт від 05.07.2019 №29/544, в якому зафіксовано ряд порушень, що є підставою для звернення з вказаними позовними вимогами про застосування заходів реагування. 
3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити в його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. Наказом начальника Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві від 13.05.2019 № 372 зобов`язано організувати та забезпечити проведення у червні 2019 року планових перевірок щодо додержання суб`єктами господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки згідно з додатком.
5. 18 червня 2019 року посадовими особами відповідача видане посвідчення №4534 на проведення планової перевірки Комунального підприємства «Ватутінськінвестбуд» розташованого по вул. Путивльський, 35 в місті Києві щодо додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, на підставі річного плавну здійснення заходів державного нагляду (контролю) ДСНС України на 2019 рік, затвердженого наказом ДСНС України від 30.11.2018 №692.
6. У свою чергу, 05.07.2019 Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві проведено планову перевірку додержання (виконання) Комунальним підприємством «Ватутінськінвестбуд» вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки на об`єкті «Будівництво «Блок В» загальноосвітньої школи №23» по вул. Путивльська, 35 у Деснянському районі м. Києва, за результати якої складено акт від 05.07.2019 №29/544, в якому зафіксовано ряд порушень, допущених позивачем, а саме:
1) на кожному тимчасовому, мобільному будинку та споруді не вивішені таблички із зазначенням її призначення, інвентарного номера, прізвища особи, відповідальної за її експлуатацію та протипожежний стан (пункт 4.7 розділу VII Правил пожежної безпеки в Україні);
2) посадові особи та працівники не пройшли навчання, і перевірку знань з питань пожежної безпеки (пункт 15 розділу II Правил пожежної безпеки в Україні;
3) на об`єкті будівництва допускається влаштування звалища горючих відходів (будівельне сміття) (пункт 1.2 розділу IIІ Правил пожежної безпеки в Україні);
4) ширина сходових маршів в будівлі виконана менше 1,2 м в порушення п. 9.1.11 Державних будівельних норм ДБН В.2.2-9-2009 «Громадські будинки та споруди» (пункт 2.23 розділу IIІ Правил пожежної безпеки в Україні);
5) покриття доріг не придатне для проїзду пожежних автомашин будь-якої пори року (пункт 4.9 глави 4 розділу VII Правил пожежної безпеки в Україні);
6) для працівників охорони (сторожів, вахтерів, вартових) не розроблено інструкцію, в якій визначені їхні обов`язки щодо контролю за додержанням протипожежного режиму, огляду території і приміщень, порядок дій в разі виявлення пожежі, а також хто з посадових осіб об`єкта має бути викликаний у нічний час у разі пожежі (пункт 10 розділу IІ Правил пожежної безпеки в Україні);
7) до початку основних будівельних робіт на будові не забезпечено протипожежне водопостачання від пожежних гідрантів на водогінній мережі або з резервуарів (пункт 4.47 розділу VII Правил пожежної безпеки в Україні);
8) біля в`їзду на будівельний майданчик відсутній план з нанесеними на ньому будівлями і спорудами, що будуються, а також допоміжними будівлями і спорудами, в`їздами, під`їздами, вододжерелами, засобами пожежогасіння та зв`язку (пункт 4.9    розділу VII Правил пожежної безпеки в Україні);
9) територія об`єкта, споруди, приміщення не забезпечені відповідними знаками безпеки, кількість яких, а також місця їх встановлення повинні відповідати ДСТУ ISO 6309:2007 «Протипожежний захист. Знаки безпеки. Форма та колір» (ISO 6309:1987, IDT) та ТОСТ 12.4.026-76 «ССБТ. Цвета сигнальные и знаки безопасности») (пункт 8 розділу IІ Правил пожежної безпеки в Україні);
10) з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів в побутових приміщеннях не виконано за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів (пункт 1.6 розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні);
11) допускається улаштування та експлуатація тимчасових електромереж в побутових приміщеннях (пункт 1.8    розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні);
12) у побутових приміщеннях допускається встановлення електророзеток, вимикачів, перемикачів та інших подібних апаратів на горючі основи без підкладання під них суцільного негорючого матеріалу, що виступає за габарити апарата, по всій його площі, не менше ніж на 0,01 метра (пункт 1.17 глави 1    розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні);
13) у разі відкритого прокладання незахищених проводів та захищених проводів (кабелів) з оболонками з горючих матеріалів відстань від них до горючих основ становить менше 0,01 метра (пункт 1.12    розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні);
14) не проведено замір опору ізоляції електричних мереж та електроустановок (пункт 1.20    розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні);
15) відсутні акти проведення схованих робіт на прокладання електропроводки (пункт 1.12 розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні);
16) електрощити, групові електрощитки не оснащені схемами підключення споживачів з пояснювальними написами і вказаним значенням номінального струму апарата захисту (плавкої вставки) (пункт 1.16 глави 1 розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні);
17) допускається експлуатація кабелів і проводів з пошкодженою та такою, що в процесі експлуатації втратила захисні властивості ізоляцією (пункт 1.18 розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні);
18) споруджувані будинки, тимчасові споруди, підсобні приміщення, а також будівельний майданчик не забезпечені первинними засобами пожежогасіння (пункт 4.6 розділу VII Правил пожежної безпеки в Україні);
19) оцінювання вогнестійкості не проведено розрахунковими або експериментальними методами за стандартами, які відповідають європейським вимогам з проектування, або за методиками, розробленими з урахуванням вимог додатку В ДБН В. 1.1-7:2016 або шляхом натурних вогневих випробувань фрагментів будинку або будинку в цілому за ДСТУ Б В. 1.1- 18 в порушення п. 5.5 ДБН В.1.1-7:2016 «Пожежна безпека об`єктів будівництва. Загальні вимоги» (пункт 4 розділу I, пункт 2.23    глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні);
20) не визначено розрахунковий час евакуації людей у разі пожежі відповідно до ГОСТ 12.1.004-91 «Пожарная безопасность. Общие требования» (пункт 2.23    розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні);
21) допускається перебування працівників та інших осіб, які закінчили роботу в побутових і допоміжних приміщень (проживання на об`єкті будівництва) (пункт 4.3 глави 4 розділу VІІ Правил пожежної безпеки в Україні).
7. З урахуванням викладеного, вважаючи наведені порушення у сферах пожежної і техногенної безпеки, а також цивільного захисту такими, що мають за собою наслідок у вигляді застосування заходів реагування, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2020 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2021 року, позовні вимоги задоволено.
8.1. Застосовано до Комунального підприємства «Ватутінськінвестбуд» (код ЄДРПОУ 30977943, юридична адреса: 02217, м. Київ, вул. Електротехнічна, 11) заходи реагування у вигляді повного зупинення будівельно-монтажних робіт Комунального підприємства «Ватутінськінвестбуд», яке здійснює господарську діяльність за адресою: вул. Путивльська, 35 у Деснянському районі м. Києва, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки від 05.07.2019 №29/544, шляхом відключення джерела електроживлення та накладення печатки на електричний розподільчий щит і вхідні двері допоміжних побутових приміщень.
8.2. Обов`язок щодо забезпечення виконання рішення покладено на Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві.
9. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що оскільки на час розгляду справи судом відповідачем не надано суду доказів усунення всіх порушень, вказаних в акті перевірки від 05.07.2019 №29/544, відтак наявні підстави для застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення будівельно-монтажних робіт Комунального підприємства «Ватутінськінвестбуд», яке здійснює господарську діяльність за адресою: вул. Путивльська, 35 у Деснянському районі м. Києва, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки від 05.07.2019 №29/544, шляхом відключення джерела електроживлення та накладення печатки на електричний розподільчий щит і вхідні двері допоміжних побутових приміщень.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції 
10. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове судове рішення, яким справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.
11. В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається на те, що суди як першої так і апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду. 
11.1. Зазначає, що у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі №810/4274/17 викладено правовий висновок, що захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень об`єкту перевірки є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. При обранні такого заходу реагування, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами. Аналогічні висновки містяться і в постанові Верховного Суду від ЗО вересня 2020 року у справі № 580/34/19. Однак, ані суд першої інстанції, ані суд апеляційної інстанції, в порушення ч. 5 ст. 242 КАС України та ст. 90 КАС України не врахували даний правовий висновок та взагалі не встановили які саме порушення були усунуті відповідачем (докази чого надавалися суду), а які суд вважає такими, що не усунуті ним, навівши відповідні чіткі мотиви для такого рішення з урахуванням ст. 68 КЦЗ України та відповідні висновки Верховного Суду.
12. Крім того, скаржник зазначає, що касаційна скарга подається також на підставі положень п.4 ч.4 ст.328 КАС України, оскільки суди як першої так і апеляційної інстанцій в оскаржених судових рішеннях в порушення ст. 90 КАС України взагалі не оцінили кожне виявлене порушення окремо щодо того чи усунуто воно відповідачем, з урахуванням доказів, що долучалися до відзиву на позов, а якщо ні - чи реально ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей та чи буде дотримано справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами у разі застосування заходу реагування у вигляді повного зупинення будівельно-монтажних робіт на об`єкті блок «В» щодо будівництва загальноосвітньої школи № 23 на вул. Путивльській, 35 у Деснянському районі міста Києва.
12.1. Відповідач вказує, що суд першої інстанції в порушення ст. 90 КАС України, взагалі не надано жодної оцінки, а судом апеляційної інстанції - безпідставно відкинуто встановлений ним факт, що 14 червня 2019 року, між КП «Ватутінськінвестбуд» - як замовником та Товариством з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ «К.Д.К. БУД») - як Генпідрядником укладено договір № 811-19 на виконання підрядних робіт (копія якого знаходиться в матеріалах справи). Згідно п. 8.4. договору № 811-19 на виконання підрядних робіт Генпідрядник за рахунок загальновиробничих витрат здійснює охорону будівельного майданчика, його освітлення, водопостачання та електропостачання, зводить та підтримує в належному санітарному та технічному стані огорожу будмайданчика, відповідає за дотримання санітарних і протипожежних вимог, правил техніки безпеки, правил складування будівельних матеріалів та розташування техніки. У той же час, суд першої інстанції, в порушення ч. 4 ст. 90 КАС України, де зазначено, що суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів), не зазначив з яких саме підстав він не прийняв до уваги вказаний вище договір. А суд апеляційної інстанції хоча і зазначив як на підставу для відхилення відповідного договору, що не виконання умов договору підрядних робіт № 811-19 від 14.06.2019 р. ТОВ «К.Д.К. БУД» не може свідчити про уникнення відповідальності Комунальним підприємством «Ватутінськінвестбуд» за не забезпечення та недотримання протипожежних норм та правил техніки безпеки, однак допустився порушень ст. 242 КАС України щодо законності та обґрунтованості рішення. Ані суд першої інстанції, ані суд апеляційної інстанції в порушення ст. 90 КАС України не з`ясували чи залучалися до перевірки представники ТОВ «К.Д.К. БУД» - Генерального підрядника на об`єкті «Будівництво «Блок В» загальноосвітньої шкоди №23», чи відбиралися письмові пояснення від них та чи складалися взагалі матеріали перевірки щодо ТОВ «К.Д.К. БУД».
12.2. Скаржник наголошує, що суди нижчих інстанцій застосовуючи захід реагування у вигляді повного зупинення будівельно-монтажних робіт на об`єкті будівництва, одночасно фактично вплинули на обов`язки ТОВ «К.Д.К. БУД» як Генерального підрядника щодо забезпечення техногенної та пожежної безпеки на об`єкті, без залучення даного товариства до участі у справі № 640/19050/19.
13. Скаржник також зазначає, що своєчасне та належне введення в експлуатацію блоку школи в Деснянському районі міста Києва становить значний суспільний інтерес для жителів територіальної громади відповідного району міста Києва, оскільки сприятиме покращенню ситуації щодо розвитку інфраструктури району у сфері освіти тим самим забезпечуючи виконання гарантованих ст. 53 Конституції України прав на освіту.
13.1. При цьому, застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення будівельно- монтажних робіт на об`єкті будівництва без залучення до розгляду справи генерального підрядника та без повної та об`єктивної мотивації в рішеннях судів першої та апеляційної інстанції щодо застосування саме такого заходу реагування як зупинення робіт не відповідає завданню адміністративного судочинства закріпленого в ч. 1 ст. 2 КАС України.
14. Позивач у відзиві на касаційну скаргу вказує на її безпідставність та просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
15. За приписами частини другої  статті 19 Конституції України  органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
16.  Відповідно до ч.    2  ст. 2     КАС України  у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
17. Положеннями  статті 3 Конституції України  встановлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
18.  Відповідно до абзацу 2  статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V  (далі - Закон №877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених  законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
19.  Частиною 1  статті 3 Закону №877-V  державний нагляд (контроль) серед іншого здійснюється за принципами пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма  закону  чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі  закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності та застосування до них санкцій; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності.
20.  Частиною 1  статті 4 Закону №877-V  передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
21.  Відповідно до частин першої, другої  статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»  для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
22. Відповідно до частини 7  статті 7 Закону №877-V  на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені  законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
23.  Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту регулює  Кодекс цивільного захисту України.
24.  У відповідності до пунктів 2, 3 частини 1  статті 50 Кодексу цивільного захисту України  джерелами небезпеки виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру є будівлі та споруди з порушенням умов експлуатації та суб`єкти господарювання з критичним станом виробничих фондів та порушенням умов експлуатації.
25.  За положеннями  Кодексу цивільного захисту України  саме загроза життю та/або здоров`ю людей, а не факт порушення законодавства з питань цивільної безпеки, техногенної безпеки, пожежної безпеки тощо, визнана законодавцем у якості підстави для постановлення судом рішення про застосування заходів державного реагування.
26. Відповідно до частини 3  статті 55 Кодексу цивільного захисту України  забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.
27.  Згідно з частиною 5 статті 55 Кодексу цивільного захисту України  обов`язок із забезпечення пожежної безпеки під час проектування та забудови населених пунктів, будівництва будівель і споруд покладається на органи архітектури, замовників, забудовників, проектні та будівельні організації.
28. Статтею 64 Кодексу цивільного захисту України  передбачено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення. До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: 1) органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; 2) органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; 3) підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.
29.  Згідно зі  статтею 66 Кодексу цивільного захисту України  центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
30. Згідно пункту 12 частини 1  статті 67 Кодексу цивільного захисту України  до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
31.  Частиною 2  статті 68 Кодексу цивільного захисту України  встановлено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
32.  Пунктом 1 частини 1  статті 69 Кодексу цивільного захисту України  посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у межах своїх повноважень видають відповідно приписи, розпорядження чи постанови: з питань пожежної безпеки у разі: а) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; б) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; в) випуску і реалізації вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки.
33. Стаття 70 Кодексу цивільного захисту України: підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
33.1.  Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
VI. Висновок Верховного Суду
34. Відповідно до частини першої  статті 341 КАС України  суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Аналіз викладених правових норм дає підстави для висновку, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки, із відповідним адміністративним позовом до суду; 3) наявність обов`язку у підконтрольного суб`єкта, зупинення експлуатації приміщень якого вимагає відповідний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, забезпечувати дотримання вимог пожежної безпеки у відповідному приміщенні.
35. Спір у цій справі виник у зв`язку із застосуванням до Комунального підприємства «Ватутінськінвестбуд»  заходів реагування у вигляді повного зупинення будівельно-монтажних робіт Комунального підприємства «Ватутінськінвестбуд», яке здійснює господарську діяльність за адресою: вул. Путивльська, 35 у Деснянському районі м. Києва, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки, шляхом відключення джерела електроживлення та накладення печатки на електричний розподільчий щит і вхідні двері допоміжних побутових приміщень.
36. Аналізуючи наведені правові норми, колегія суддів дійшла висновку, що застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і ці порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
37.  Тобто, захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) відповідача до повного усунення порушень вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту є заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
38. При обранні заходу реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
39. Як вбачається з матеріалів справи, а саме з акту від 18.11.2020 №330, складеного за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки Комунального підприємства «Ватутінськінвестбуд» та наданого позивачем до суду апеляційної інстанції, основні порушення, які стали підставою для звернення до суду із цим позовом, відповідачем не усунені.
40. Так, залишилися не усуненими наступні порушення:
1) посадові особи та працівники не пройшли навчання, і перевірку знань з питань пожежної безпеки (пункт 15 розділу II Правил пожежної безпеки в Україні;
2) на об`єкті будівництва допускається влаштування звалища горючих відходів (будівельне сміття) (пункт 1.2 розділу IIІ Правил пожежної безпеки в Україні);
3) ширина сходових маршів в будівлі виконана менше 1,2 м в порушення п. 9.1.11 Державних будівельних норм ДБН В.2.2-9-2009 «Громадські будинки та споруди» (пункт 2.23 розділу IIІ Правил пожежної безпеки в Україні);
4) покриття доріг не придатне для проїзду пожежних автомашин будь-якої пори року (пункт 4.9 глави 4 розділу VII Правил пожежної безпеки в Україні);
5) до початку основних будівельних робіт на будові не забезпечено протипожежне водопостачання від пожежних гідрантів на водогінній мережі або з резервуарів (пункт 4.47 розділу VII Правил пожежної безпеки в Україні);
6) не проведено замір опору ізоляції електричних мереж та електроустановок (пункт 1.20    розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні);
7) допускається експлуатація кабелів і проводів з пошкодженою та такою, що в процесі експлуатації втратила захисні властивості ізоляцією (пункт 1.18 розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні);
8) підсобні приміщення, а також будівельний майданчик не забезпечені первинними засобами пожежогасіння (пункт 4.6 розділу VII Правил пожежної безпеки в Україні);
9) оцінювання вогнестійкості не проведено розрахунковими або експериментальними методами за стандартами, які відповідають європейським вимогам з проектування, або за методиками, розробленими з урахуванням вимог додатку В ДБН В. 1.1-7:2016 або шляхом натурних вогневих випробувань фрагментів будинку або будинку в цілому за ДСТУ Б В. 1.1- 18 в порушення п. 5.5 ДБН В.1.1-7:2016 «Пожежна безпека об`єктів будівництва. Загальні вимоги» (пункт 4 розділу I, пункт 2.23    глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні);
10) не визначено розрахунковий час евакуації людей у разі пожежі відповідно до ГОСТ 12.1.004-91 «Пожарная безопасность. Общие требования» (пункт 2.23    розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні);
41. Вказані порушення не є формальними, а стосуються наявності у відповідача порушень, які можуть призвести до займання і відсутності необхідної системи заходів для уникнення пожежі, забезпечення своєчасного її виявлення та гасіння, попередження людей про небезпеку та є недотриманням відповідачем Правил пожежної безпеки в Україні.
42. Тобто, на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанції доказів, які б свідчили про повне усунення відповідачем саме порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не було надано, а ті порушення, які залишались, продовжували створювати загрозу життю та здоров`ю людей. Відтак вірними є висновки судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення адміністративного позову.
43. Щодо посилання скаржника на те, що ним до суду надавалися документи, які об`єктивно підтверджували виконання приписів та ліквідацію порушень, Суд зазначає, що ці засоби доказування не свідчать про повне усунення відповідачем порушень, зазначених в акті перевірки.
44. При цьому, Суд зазначає, що усунення частини виявлених порушень не свідчить про відсутність загрози життю та здоров`ю людей та, як наслідок, відсутності підстав для застосування відповідних заходів реагування.
45. Відповідно до вимог статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»  відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.
46. Отже, відповідач у разі усунення недоліків у повному обсязі, виявлених управлінням ДСНС, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не позбавлений можливості звернутися до органу державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення із повідомленням відновлення господарської діяльності.
47. Крім того, слід зазначити, що застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації приміщень є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей. Водночас поняття «загроза життю та/або здоров`ю людини» є оціночним поняттям, яке лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері.
48. Отже, оскільки на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанції належних доказів, які б свідчили про повне усунення відповідачем порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не було надано, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що наявність наведених порушень вимог протипожежної безпеки становить реальну небезпеку і загрозу життю та здоров`ю людей. Верховний Суд також зауважує, що застосовані заходи співмірні тим порушенням, які встановлено позивачем.
49. Посилання скаржника на недотримання принципу пропорційності під час застосування такого заходу, як повне зупинення експлуатації об`єкту - є необґрунтованим, оскільки забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності від невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій має пріоритетне значення у порівняні з інтересом скаржника у використанні об`єкту будівництва у власній господарській діяльності.
50. Щодо доводів скаржника про порушення права на освіту у разі застосування заходів реагування до приміщення ліцею, колегія суддів вважає їх необґрунтованими оскільки, дане право є неспіврозмірним із правом на життя та здоров`я яке передбачене  статтею 27 Конституції України, статтею 1 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04 листопада 1950 року та загрозою яку створюють виявлені порушення.
51. Щодо доводів скаржника про неврахування судами попередніх інстанцій договору на виконання підрядних робіт № 811-19 укладеного між Комунальним підприємством «Ватутінськінвестбуд» та ТОВ «К.Д.К. БУД» від 14.06.2019, відповідно до якого саме Генпідрядник відповідає за дотримання санітарних і протипожежних вимог, Суд зазначає, що вказані обставини жодним чином не спростовують допущених та виявлених в ході перевірки порушень, зафіксованих в акті, які в своїй сукупності можуть спричинити настання негативних наслідків та створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей, які знаходяться у приміщенні відповідача, а також особам які будуть здійснювати гасіння пожежі, у разі її виникнення.
52. Крім того, як вірно зазначено судом апеляційної інстанції, саме відповідач відповідно до  Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»  та  Кодексу цивільного захисту України  є відповідальною особою за дотримання законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.
53. Щодо посилання відповідача на те, що суди як першої так і апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі №810/4274/17 та в постанові Верховного Суду від ЗО вересня 2020 року у справі № 580/34/19, Суд зазначає, що скаржник не зазначив, яку саме норму права застосовано судами без врахування висновку у вказаних вище справах. Крім того, обставини кожної із вказаних справ є індивідульними та їх не можна вважати подібними.
54. Інші мотиви та аргументи заявника зводяться до незгоди з висновками перевірки та переоцінки доказів з посиланням на інші судові справи, а тому не спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанцій.
55. Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанції під час розгляду та ухвалення судового рішення, та їм була надана відповідна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не наведено.
56. Суд касаційної інстанції наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
57. Таким чином, доводи, викладені у касаційній скарзі, не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду справи, висновків суду першої та апеляційної інстанцій не спростовують.
58. Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
59. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
60. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Комунального підприємства «Ватутінськінвестбуд» залишити без задоволення.
2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2020 року, та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2021 року у справі №640/19050/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                О. А. Губська

Судді                                                                                          М. В. Білак

                                                  О.В. Калашнікова