ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 травня 2021 року 
м. Київ
справа № 806/999/17
адміністративне провадження № К/9901/53426/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В.,  розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради до Державної служби геології та надр України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Амбер Холдинг» про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами, за касаційною скаргою заступника прокурора Вінницької області на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Білої Л.М., Гонтарука В.М., Залімського  І.Г. від 17.05.2018,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У квітні 2017 року заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради (далі також позивач) звернувся з позовом до Державної служби геології та надр України (далі також Держгеонадра, відповідач), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Амбер Холдинг» (далі - ТОВ «Амбер Холдинг», Товариство), у якому просив:
-          визнати протиправним і скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами №4796 від 01.11.2016 (далі - спірний дозвіл).
2.          В обґрунтування позову наводились аргументи про те, що спірний дозвіл виданий Державною службою геології та надр України протиправно та підлягає скасуванню, оскільки він виданий без проведення аукціону, без надання дозволу Житомирською обласною радою та без попереднього погодження з відповідними радами.
3.          Додатково, у поданих письмових доповненнях до позовної заяви, позивач зазначав, що Державною службою геології та надр України спірний спеціальний дозвіл виданий ТОВ «Амбер Холдинг» в порушення вимог пункту 13 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, фактично вже на час втрати вказаним підприємством права на його отримання, оскільки сплата збору за надання дозволу здійснена після 45 днів з дати прийняття рішення про надання такого.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4.          Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 11.12.2017 позов задоволено, а саме: визнано протиправним та скасовано спірний спеціальний дозвіл.
5.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що, як на момент прийняття рішення про надання спеціального дозволу на користування надрами, так і на момент видачі спеціального дозволу на користування надрами Державною службою геології та надр України, не було дотримано вимог Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, у зв`язку з чим спеціальний дозвіл на користування надрами №4796 від 01.11.2016 підлягає скасуванню.
6.          Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 17.05.2018 ухвалене судом першої інстанції судове рішення скасовано та відмовлено у задоволенні позову.
7.          Приймаючи таку постанову, суд виходив з того, що приводом для звернення прокурора з позовом до суду стало звернення Житомирської обласної ради до прокуратури Житомирської області, в якому Рада повідомляла про порушення порядку видачі дозволу на спецкористування ТОВ «Амбер Холдинг», яке полягає у неотриманні згоди Ради, і просила вжити відповідних заходів. При цьому, Рада не повідомила причин, які перешкоджають їй самостійно захистити інтереси Ради, які збігаються з інтересами держави. Прокурор теж не з`ясував цих причин і не повідомив їх суду. Відтак, прокурор не підтвердив підстав представництва, а суд першої інстанції належним чином не перевірив наявність таких підстав.
8.          В оскаржуваному судовому рішенні апеляційного суду наголошено й на тому, що законодавством саме на відповідача, як ліцензіата, покладені повноваження оцінити, чи дозволяє наявне у користуванні заявника майно та потужності здійснити повний технологічний цикл робіт з видобування та переробки корисних копалин, що передбачаються спеціальним дозволом.
9.          У зв`язку з цим, за висновками апеляційного суду, видача дозволу свідчить про те, що усі умови, необхідні для його видачі, зокрема й щодо користування цілісним майновим комплексом, на думку Держгеонадра, були дотримані. Про це відповідач - Держгеонадра, він же апелянт, зазначав і у своїй апеляційній скарзі. При цьому, суд вказав, що Товариство теж мало підстави сподіватися на те, що наданих ним документів достатньо для висновку про наявність у нього «цілісного майнового комплексу». Отже, за принципами «належного урядування», інша оцінка наданих Товариством документів після видачі дозволу, зокрема як таких, що не доводять наявності «цілісного майнового комплексу», не може бути підставою для позбавлення дозволу, а по суті перекладення відповідальності за недоліки оцінки на Товариство.
10.          Крім того, колегія суддів погодилась з доводами апеляційної скарги третьої особи про те, що в оскаржуваному судовому рішенні не зазначено, які саме докази по справі вказують, що наявний у ТОВ «Амбер Холдинг» комплекс активів є недостатнім для здійснення такого виду господарської діяльності як геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення (бурштину) та не зазначено про наявність у позивача спеціальних знань для проведення такого аналізу.
11.          За таких обставин, враховуючи специфіку робіт з геологічного вивчення надр, а саме такої корисної копалини як бурштин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що висновок суду першої інстанції стосовно відсутності у ТОВ «Амбер Холдинг» цілісного майнового комплексу, не знайшли свого підтвердження в ході апеляційного перегляду справи.
12.          Надаючи оцінку доводам Товариства про недотримання Житомирською обласною радою форми рішення про відмову у наданні спеціального дозволу, колегія суддів апеляційного суду зазначила, що рішення обласної ради викладаються виключно у формі рішень, які приймаються під час пленарних засідань сесії після спільного обговорення проекту рішення депутатами відповідної ради. Голова обласної ради є представником Ради, проте, згідно з позицією суду, він не може висловлювати позицію ради, щодо якої вона не визначилась у встановленому законом порядку та формі. Твердження голови ради про непогодження дозволу, без відповідного рішення ради, не може вважатися «рішенням» ради.
13.          Спираючись на такі мотиви, апеляційний суд констатував, що у період з 03.03.2016 по 20.03.2016, упродовж якого відповідач повинен був надати відповідь щодо погодження або непогодження видачі дозволу ТОВ «Амбер Холдинг», Рада не прийняла жодного «рішення», а тому у Держгеонадра були формальні підстави вважати, що відповідно до пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами видачу дозволу погоджено.
14.          Окрім цього, суд апеляційної інстанції, виходячи з аналізу положень статті 26 Кодексу України про надра і приписів Закону України від 06.09.2005 №2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» дійшов висновку, законодавчо визначений порядок та підстави для скасування (анулювання) спеціальних дозволів на користування надрами є вичерпним, з чого слідує висновок щодо неможливості анулювання дозволу з підстав, і у порядку, які у ньому не містяться.
15.          Суд відзначив, що як вбачається з матеріалів справи, Державна служба геології та надр України не приймала рішення про анулювання спеціального дозволу на користування надрами №4796, наданого ТОВ «Амбер Холдинг» та не зверталася до суду з позовом про припинення права користування надрами за вказаним спеціальним дозволом. При цьому, позивач по справі також не заявляв вимогу про припинення права користування надрами ТОВ «Амбер Холдинг» за вказаним спеціальним дозволом.
16.          Враховуючи відсутність відповідного рішення Державної служби геології та надр України про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, колегія суддів визнала необґрунтованим висновок суду першої інстанції щодо наявності підстав для скасування спеціального дозволу на користування надрами.
17.          Що стосується внесення третьою особою плати за надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення з порушенням термінів такої сплати, то з цього приводу колегія суддів вказала, що суд першої інстанції не з`ясував всіх обставин оплати збору ТОВ «Амбер Холдинг», а саме коли Товариство дізналося про рішення про надання дозволу, які дії вчиняло для визначення розміру такого збору, чи було продовжено комісією з питань надрокористування Державної служби геології та надр України строк для такої сплати, а також не врахував факт видачі оскаржуваного спеціального дозволу на підтвердження своєчасності сплати збору за спеціальний дозвіл.
18.          Такого висновку апеляційний суд дійшов й з огляду на те, що, як встановлено під час апеляційного перегляду справи з пояснень представника ТОВ «Амбер Холдинг», сплата збору за спеціальний дозвіл була проведена на наступний день після отримання розрахунків розміру такого збору. Ця обставина ніким не була спростована, а тому, враховуючи зазначене вище, колегія суддів визнала необґрунтованим висновок суду першої інстанції щодо несвоєчасної оплати ТОВ «Амбер Холдинг» збору за надання спеціального дозволу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
19.          Не погоджуючись з вищевказаною постановою апеляційного суду, заступник прокурора Вінницької області, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, подав касаційну скаргу, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20.          Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 19.02.2016 ТОВ «Амбер Холдинг» подало до Державної служби геології та надр України заяву на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону від 17.02.2016 №05/01, якою просило надати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки Козюлівської ділянки надр в Овруцькому районі Житомирської області терміном на 5 років.
21.          До заяви на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону ТОВ «Амбер Холдинг» були надані такі документи: належно засвідчену копію статуту; копію виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань; пояснювальну записку з обґрунтуванням необхідності проведення геологорозвідувальних робіт на ділянці надр із зазначенням мети її геологічного вивчення, потужності підприємства; каталог географічних координат кутових точок ділянки надр (похибка - менш як 1 секунда) із зазначенням її площі; - оглядову карту (масштаб 1:200000); ситуаційний план з нанесеними межами площі геологічного вивчення та географічними координатами її кутових точок (похибка - менша як 1 секунда); оглядову геологічну карту з лініями проектних геологічних розрізів; геологічні розрізи; копію договору оренди цілісного майнового комплексу від 02.02.2016 (зі змінами) та копія акту приймання-передачі нерухомого майна в оренду від 02.02.2016; копію договору оренди приладів, устаткування та інших технічних засобів від 29.01.2016 та акту приймання-передачі від 29.01.2016; пакет документів для погодження Житомирської обласної ради; пакет документів для погодження Міністерством екології та природних ресурсів України; пакет документів для погодження Державною службою України з питань праці.
22.          Відповідно до умов договору оренди нежитлової будівлі та земельної ділянки від 02.02.2016, МП «Мета» зобов`язується передати ТОВ «Амбер Холдинг» в строкове платне користування підвал нежитлової будівлі старого виробничого корпусу по вул. Н.Репкіна, 10 а, м. Овруч, Житомирської області загальною площею 77,6 кв.м. Нежитлова будівля старого виробничого корпусу, підвал якої передається в оренду за цим договором розташована на земельній ділянці, загальною площею 0,9644 га, кадастровий номер 1824210100:01:012:0726, цільове призначення для розміщення експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної іншої промисловості, 0,3 га якої передається в оренду разом з вищевказаним підвалом.
23.          Згідно з умовами договору оренди приладів, устаткування та інших технічних засобів від 29.01.2016, укладеного між ТОВ «Амбер Холдинг» та фізичною особою ОСОБА_1 в оренду ТОВ «Амбер Холдинг» передано 2 пересувні будки на причепах, 32 масляних вакуумних насоси, 2 дизельні електростанції, 2 двигуни для насоса Robin-Subam, З електронні ваги, 2 мотопомпи
24.           22.02.2016 Держгеонадрами України відповідно до Порядку №615 підготовлено лист до Житомирської обласної ради № 2694/13/12-16, в якому відповідач просив у термін до 20.03.2016 розглянути питання щодо погодження видачі спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки бурштину Козюлівської ділянки, що знаходиться у Овруцькому районі Житомирської області. При цьому вказано, що у разі неотриманням Державною службою геології та надр України відповідного листа щодо погодження у визначений термін (факт отримання фіксуватиметься станом на 18-00 20.03.2016 відповідним структурним підрозділом Державної служби геології та надр України шляхом реєстрації вхідної кореспонденції) вважатиметься, що видача вищезазначеного спеціального дозволу на користування надрами обласною радою погоджена відповідно до абзацом десятим пункту 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.
25.          Вказаний лист позивачем отримано 02.03.2016 за вх. № 6/740.
26.          Житомирська обласна рада листом № р-5-20/517 від 15.03.2016 «Про відмову у погодженні», за підписом голови повідомила Державну службу геології та надр України про те, що позивач категорично заперечує погодження надання товариству з обмеженою відповідальністю «Амбер Холдинг» спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки бурштину Козюлівської ділянки, що знаходиться в Овруцькому районі. При цьому, Житомирською обласною радою вказано на невідповідність документів, поданих заявником, вимогам законодавства, і запропоновано відповідачу прийняти рішення про відмову в наданні дозволу на підставі абзацу четвертого пункту 19 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами. Також повідомлено, що відповідно до плану роботи обласної роботи, чергова сесія обласної ради відбудеться 31.03.2016 і порушене у листі питання може бути розглянуто за умови надання заявником документів у повному обсязі, з урахуванням вимог чинного законодавства.
27.          В подальшому, на четвертій сесії VII скликання Житомирської обласної ради прийнято рішення від 31.03.2016 №208 «Про відмову у погодженні надання спеціальних дозволів на користування надрами». Пунктом 2 цього рішення відмовлено у погодженні надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, зокрема, ТОВ «Амбер Холдинг» (Козюлівська ділянка бурштину).
28.          Наказом від 01.04.2016 №116 «Про надання спеціальних дозволів на користування надрами» Державна служба геології та надр України наказала надати спеціальний дозвіл на користування надрами відповідно до підпункту 8 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами (додаток 1 до цього наказу) надрокористувачу ТОВ «Амбер Холдинг».
29.           01.11.2016 Державною службою геології та надр України видано спеціальний дозвіл на користування надрами №4796 від 01.11.2016 ТОВ «Амбер Холдинг» з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину (ділянка Козюлівська) на території Житомирської області, Овруцького району у 8 км. на північ захід від смт. Словечне загальною площею 106,70 кв. км. 
30.          Вважаючи, що вищевказаний спеціальний дозвіл виданий з порушенням вимог законодавства та за відсутності передбачених для цього правових підстав, заступник прокурора Житомирської області, зважаючи на відповідне звернення Житомирської обласної ради, в порядку представництва прокуратурою і захисту інтересів держави, звернувся до суду з даним позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
31.          У касаційній скарзі висловлюється незгода з висновками, викладеними у оскаржуваній постанові апеляційного суду, оскільки, як вважає скаржник, такі не відповідають дійсним обставинам справи та суперечать приписам законодавства, які регламентують спірні правовідносини.
32.          В обґрунтування вказаної позиції скаржник наводить аргументи про те, що передане третій особі в оренду майно не підпадало під визначення та ознаки поняття цілісного майнового комплексу, а орендована земельна ділянка має цільове призначення для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості.
33.          Тобто, на думку прокурора, вказана земельна ділянка не пристосована та не призначена для цілей, пов`язаних з користуванням надрами.
34.          Скаржник звертає увагу касаційного суду й на те, що апеляційний суд, проігнорувавши положення пункту 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, не врахував того, що у даному конкретному випадку, заявником не було отримано згоду Житомирської обласної ради щодо надання спірного дозволу, яка на найближчій черговій сесії прийняла рішення про відмову у погодженні його надання, а тому, на переконання позивача, за даних конкретних обставин підстав для застосування принципу «мовчазної згоди» у відповідача не виниклою.
35.          Не погодився скаржник і з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави та Житомирської обласної ради й з цього приводу навів у касаційній скарзі мотиви про те, що інтереси держави полягають не тільки у захисті прав державних органів чи тих, які відносяться до їх компетенції, а також захисті прав та свобод органів місцевого самоврядування, які не носять загальнодержавного характеру, але пов`язані з реалізацією та виконанням функцій держави на конкретній території та реалізуються у визначені законом порядку та спосіб. На думку прокурора, органи місцевого самоврядування є рівними за статусом носіями влади як і самі органи державної влади.
36.          За таких обставин, скаржник вважає, що обласна рада є саме тим органом, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а тому прокурор звернувся до суду з цим позовом в особі Житомирської обласної ради, оскільки порушені інтереси територіальної громади області, які збігаються з інтересами держави і потребують захисту у судовому порядку шляхом здійснення представництва цих інтересів прокуратурою.
37.          У відзиві на касаційну скаргу третя особа зазначила про безпідставність наведених скаржником аргументів, оскільки такі, на думку Товариства, не спростовують правильних, на його думку, висновків суду апеляційної інстанції про задоволення цього позову.
38.          Так, Товариство зазначає, що доводи касаційної скарги про відсутність у заявника в оренді цілісного майнового комплексу станом на час звернення до Держгеонадр за отриманням спірного дозволу фактично зводяться до переоцінки доказів у справі, що, однак, перебуває поза межами повноважень суду касаційної інстанції. При цьому, ТОВ «Амбер Холдинг» наполягає, що судом апеляційної інстанції повно і належним чином з`ясовано і досліджено усі обставини справи, й підтверджено дотримання Товариством усіх вимог законодавства, необхідних для отримання спірного дозволу без проведення аукціону.
39.          Не погоджується Товариство й з твердженнями скаржника про відсутність погодження Житомирською обласною радою надання спірного дозволу, оскільки з тексту оскаржуваної постанови взагалі не вбачається, що рішення обласної ради про відмову у погодженні надання спеціального дозволу на користування надрами є документом дозвільного характеру. У контексті зазначеного, третя особа звертає увагу на висновки суду апеляційної інстанції, який, на її думку, правильно вказав на те, що лист голови ради не може вважатися рішенням ради про відмову в наданні спеціального дозволу на користування надрами.
40.          ТОВ «Амбер Холдинг» також підтримало висновки апеляційного суду про те, що позбавлення спеціального дозволу на користування надрами може відбуватись лише на умовах та в порядку, передбачених законом, який наводить вичерпний перелік підстав для цього. З урахуванням того, що у даному випадку відповідач не довів наявності таких підстав, що також знайшло підтвердження у постанові апеляційного суду, Товариство вважає правильним і обґрунтованим висновок, наведений у оскаржуваному судовому рішенні, про необхідність відмови у позові прокурора.
41.          До того ж, оскільки суд апеляційної інстанції, на переконання третьої особи, правильно встановив, що Житомирська обласна рада не повідомила причин, які перешкоджають їй самостійно звернутись до суду з позовом про захист інтересів, які збігаються з державними, і таких причин не було повідомлено самим прокурором, то й у даному випадку у останнього не виникло передбачених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» підстав для представництва інтересів у суді, зокрема, касаційної інстанції.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
42.          Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів зазначає наступне.
43.          Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
44.          Норми матеріального права в цій справі суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
45.          Згідно із статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
46.          Відповідно до статті 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
47.          За приписами статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
48.          Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
49.          Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
50.          Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
51.          Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 року №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).
52.          Згідно з пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
53.          Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
54.          Підпунктом 9 пункту 4 Положення №1174 передбачено, що Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).
55.          Згідно з положеннями пункту 1 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами цей нормативно-правовий акт регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін. Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами.
56.          За правилами пункту 2 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
57.          Пунктом 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами встановлено, що надання дозволів у випадках, передбачених підпунктами 1-14 цього пункту, здійснюється за рішенням органу з питань надання дозволу.
58.          Як визначено частиною другою статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення та території Автономної Республіки Крим порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
59.          За вимогами пункту 2 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами дозволи надаються Держгеонадра переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку.
60.          Підпунктом 8 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами визначено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення або видобування корисних копалин, якщо відповідно до законодавства заявник є власником цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого)  з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл, або такий майновий комплекс надано надрокористувачу в оренду (концесію).  У разі перебування цілісних майнових комплексів в оренді (концесії) строк дії дозволу не може перевищувати строку оренди (концесії) таких комплексів  (з урахуванням строку дії дозволу, визначеного пунктом 7 цього Порядку).
61.          Також, за змістом пунктів 9, 13 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами в редакції, яка була чинна станом на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин, надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується, зокрема, з відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин.
Дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу.
У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому - п`ятому цього пункту, погодження протягом встановленого строку вважається, що видача дозволу ними погоджена.
За надання дозволу без проведення аукціону справляється збір у розмірі, який розраховується виходячи з початкової ціни продажу такого дозволу на аукціоні відповідно до Методики визначення початкової ціни продажу на аукціоні спеціального дозволу на право користування надрами, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 р. N 1374 (Офіційний вісник України, 2004 р., N 42, ст. 2772; 2006 р., N 45, ст. 3014). 
За надання дозволів без проведення аукціону з метою виконання угод про розподіл продукції справляється збір у розмірі 1 відсотка початкової ціни продажу такого дозволу на аукціоні.
Суб`єкт господарювання повинен сплатити у повному обсязі збір за надання дозволу протягом 45 днів з дати прийняття рішення про надання дозволу. 
У разі несплати в установлений строк збору за надання дозволу суб`єкт господарювання, щодо якого прийнято рішення відповідно до пункту 8 цього Порядку, втрачає право на його отримання, а зазначене рішення підлягає скасуванню. При цьому комісія з питань надрокористування, що утворена органом з питань надання дозволу або Радою міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до пункту 25 цього Порядку, може визнати за зверненням суб`єкта господарювання причину несвоєчасного внесення плати поважною та визначити строк, протягом якого необхідно сплатити збір, але не більш як 45 днів.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
62.          З системного аналізу вищенаведених законодавчих приписів вбачається, що обов`язковою умовою для надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, відповідно до вимог підпункту 8 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, слугувала, окрім іншого, наявність у заявника права оренди (концесії) цілісного майнового комплексу, який було побудовано (реконструйовано) з метою видобування та переробки корисних копалин саме з тієї ділянки надр, щодо користування якою заявник звернувся за наданням відповідного дозволу.
63.          Аналогічних висновків дійшов Верховний Суду у постанові від 24.03.2020 у справі №806/1001/17.
64.          У справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що до заяви на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону ТОВ «Амбер Холдинг» були надані, зокрема: копія договору оренди цілісного майнового комплексу від 02.02.2016 (зі змінами) та копія акту приймання-передачі нерухомого майна в оренду від 02.02.2016; копія договору оренди приладів, устаткування та інших технічних засобів від 29.01.2016 та акт приймання-передачі від 29.01.2016.
65.          Судами також встановлено, що відповідно до умов договору оренди нежитлової будівлі та земельної ділянки від 02.02.2016, МП «Мета» зобов`язується передати ТОВ «Амбер Холдинг» в строкове платне користування підвал нежитлової будівлі старого виробничого корпусу по вул. Н.Репкіна, 10 а, м. Овруч, Житомирської області загальною площею 77,6 кв.м. Нежитлова будівля старого виробничого корпусу, підвал якої передається в оренду за цим договором розташована на земельній ділянці, загальною площею 0,9644 га, кадастровий номер 1824210100:01:012:0726, цільове призначення - «для розміщення експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної іншої промисловості», 0,3 га якої передається в оренду разом з вищевказаним підвалом.
66.          Пунктом 1.3 вищевказаного договору оренди нежитлової будівлі та земельної ділянки від 02.02.2016 передбачено, що підвал та земельна ділянка надаються для використання орендарем з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки Зимухінської ділянки надр бурштину в Овруцькому районі Житомирської області, тоді як спірний спеціальній дозвіл на користування надрами, як вбачається з встановлених судами обставин, видано щодо Козюлівської ділянки родовища надр бурштину в Овруцькому районі Житомирської області.
67.          При цьому, із зазначених вище договорів судами попередніх інстанцій не встановлено будь-які інші відомості, які б дозволяли стверджувати, що орендований ТОВ «Амбер Холдинг» у МП «Мета» цілісний майновий комплекс побудовано (реконструйовано) з метою видобування та переробки корисних копалин (бурштину) саме Козюлівської ділянки родовища надр, що знаходиться у Овруцькому районі Житомирської області у 8 км. на північ захід від смт. Словечне загальною площею 106,70 кв.км.
68.          Суд першої інстанції також встановив й те, що у пояснювальній записці, доданій до заяви ТОВ «Амбер Холдинг» на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону не було наведено обґрунтувань потужності підприємства, що є порушенням вимог абзацу двадцятого пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами і свідчить про неподання заявником повного і необхідного пакету документів, визначених у Додатку 1 до цього Порядку.
69.          Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що у даному конкретному випадку у відповідача були відсутні підстави, передбачені підпунктом 8 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами для видачі Товариству спірного спеціального дозволу на користування надрами на позааукціонних засадах і такий дозвіл видано з порушенням порядку, встановленого законом.
70.          Вищенаведеним обставинам суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки і їх не врахував, приймаючи оскаржувану постанову, внаслідок чого дійшов до помилкових висновків про відсутність підстав для задоволення даного позову.
71.          Помилковими колегія суддів вважає й висновки суду апеляційної інстанції стосовно того, що прокурор не підтвердив підстав для представництва інтересів держави.
72.          Такі висновки апеляційного суду обґрунтовані тим, що приводом для звернення прокурора з позовом до суду стало звернення Житомирської обласної ради до прокуратури Житомирської області, в якому Рада повідомляла про порушення порядку видачі дозволу на спеціальне користування надрами ТОВ «Амбер Холдинг», яке полягає у неотриманні згоди Ради, і просила вжити відповідних заходів. При цьому, Рада не повідомила причин, які перешкоджають їй самостійно захистити інтереси Ради, які збігаються з інтересами держави. Прокурор теж не з`ясував цих причин і не повідомив їх суду. Відтак, на переконання суду апеляційної інстанції, прокурор не підтвердив підстав представництва, а суд першої інстанції належним чином не перевірив наявність таких підстав.
73.          Надаючи оцінку вищенаведеним висновкам апеляційного суду і доводам касаційної скарги в цій частині, колегія суддів звертає увагу на правову позицію, висловлену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, у якій аналізувалось питання щодо підстав звернення прокурора до суду.
74.          У вищевказаній постанові Велика Палата Верховного Суду зазначала, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.    
75.          Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
76.          Звертаючись до суду з цим позовом прокурор зазначав, що з часу, коли Житомирській обласній раді стало відомо про порушення її інтересів, які збігаються з інтересами держави, цим органом не було вжито заходів щодо оскарження спеціального дозволу на користування надрами, виданого ТОВ «Амбер Холдинг», у судовому порядку.
77.          У своїй позовній заяві прокурор звертав увагу на необхідність вжиття невідкладних заходів щодо захисту інтересів держави у судовому порядку шляхом їх представництва прокурором в особі Житомирської обласної ради з огляду на високу соціальну напругу серед мешканців територіальної громади, викликану виданням спірного дозволу, усупереч позиції Ради, яка представляє інтереси цієї територіальної громади, і не надавала згоди на отримання цього дозволу, а також зважаючи на отримання ТОВ «Амбер Холдинг» можливості здійснювати незаконний  видобуток і реалізацію бурштину на території окремих районів області.
78.          При цьому, прокурором, на виконання статті 23 Закону України «Про прокуратуру», було надіслано повідомлення на адресу Житомирської обласної ради про намір здійснити представництво інтересів держави шляхом подання позовної заяви в інтересах цієї Ради.
79.          Таким чином, колегія суддів констатує, що прокурором у даному конкретному випадку було дотримано порядок, передбачений статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», та підтверджено наявність підстав для представництва інтересів держави у суді в особі компетентного органу і це не спростовується мотивами, наведеними у оскаржуваному судовому рішенні суду апеляційної інстанції.
80.          Суд же першої інстанції, з огляду на вищенаведені приписи законодавства і встановлені судовим розглядом обставини справи, в цілому дійшов правильного висновку про наявність підстав для задоволення цього позову.
81.          Однак, колегія суддів не може погодитися з висновками суду першої інстанції про те, що Держгеонадра діяли протиправно, видаючи Товариству спірний спеціальний дозвіл на користування надрами після отримання від голови Житомирської обласної ради листа, у якому повідомлялось про непогодження цією радою отримання такого дозволу.
82.          З цього приводу колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. [Г]олова (…) обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.
83.          Отже, рішення обласної ради викладаються виключно у формі рішень, які приймаються під час пленарних засідань сесії після спільного обговорення проекту рішення депутатами відповідної ради. Голова обласної ради є представником Ради. Проте він не може висловлювати позицію ради, щодо якої вона не визначилась у встановленому законом порядку та формі. Твердження голови ради про непогодження дозволу, без відповідного рішення ради, не може вважатися «рішенням» ради.
84.          Вищевикладене дає підстави стверджувати, що станом на момент спливу строку, упродовж якого Житомирська обласна рада повинна була надати відповідь щодо погодження або непогодження видачі дозволу Товариству, не було прийнято жодного «рішення» з цього питання, а тому у Держгеонадра були формальні підстави вважати, що відповідно до пункту 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами видачу дозволу погоджено.
85.          Суд також звертає увагу на зміст і характер листа голови Житомирської обласної ради, який давав підстави вважати, що Рада не ставиться байдуже до питання про погодження дозволу, категорично заперечує і це питання буде розглядатися на найближчому засіданні Ради. Хоч і з запізненням на декілька днів, але Житомирська обласна рада прийняла рішення про непогодження надання дозволу ТОВ «Амбер Холдинг». Сукупність наведених обставин не дозволяє оцінити дії Ради як «мовчазну згоду», яка, як правило, виявляється у бездіяльності.
86.          Це рішення було негайно надіслане до Держгеонадра і отримане до надання дозволу, але не було враховане і жодним чином не вплинуло на процес прийняття остаточного рішення.
87.          З огляду на положення пункту 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами (у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин), який пов`язує погодження лише зі спливом строку, встановленого для видачі дозволу, такі дії Держгеонадра не можуть вважатися протиправними. Однак, на думку Верховного Суду, діючи добросовісно та неупереджено, Держгеонадра повинен був діяти з урахуванням рішення Ради.
88.          Проте у контексті спору оцінка дій Держгеонадра у зв`язку з отриманням рішення Ради з затримкою сама по собі не має вирішального значення.
89.          Суд звертає увагу, що надання документів на погодження Раді, встановлення строку погодження та відповідна їх оцінка знаходяться поза межами впливу ТОВ «Амбер Холдинг», яке звернулося за відповідним дозволом. Документи на погодження до Ради надіслало Держгеонадра і воно ж отримало відповідь.
90.          Відповідно до статті 17 Закону України від 23.02.2006 №3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»  суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод  від 04.11.1950 (далі - Конвенція), яку ратифіковано  Законом України № 475/97-ВР від 17.07.1997, та практику Суду як джерело права.
91.          Цим приписам закону кореспондує частина друга статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України, чинна станом на момент звернення до суду з цим позовом, згідно з якою суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
92.          Суд враховує практику ЄСПЛ, який неодноразово звертав увагу на необхідність дотримання принципів «належного урядування». Зокрема, у справі «Рисовський проти України»  (рішення від 20.10.2011, заява № 29979/04, п. 71)  ЄСПЛ зазначив, що принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити допущену в минулому «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися у нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Ризик будь-якої помилки державного органу має покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку, а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові.
93.          Застосовуючи ці принципи до справи, що розглядається, Суд звертає увагу, що відносини щодо погодження надання дозволу виникли між Держгеонадра та Житомирською обласною радою, тобто без участі ТОВ «Амбер Холдинг». Товариство мало підстави сподіватися на те, що дії Держгеонадра є добросовісними і дотримані умови, необхідні для надання дозволу. За таких обставин покладення на Товариство негативних наслідків недотримання процедури погодження дозволу, до того ж без пропозиції щодо виплати належного відшкодування, навіть якщо припустити, що такі порушення мали місце, призведе до покладення на нього надмірного індивідуального тягаря, а тому є непропорційним та несумісним з принципом верховенства права.
94.          З огляду на це, стверджувані у позові порушення під час погодження Житомирською обласною радою питання про надання дозволу на спеціальне користування надрами ТОВ «Амбер Холдинг» не можуть бути самостійною підставою для скасування цього дозволу.
95.          Виходячи з цих же міркувань, колегія суддів констатує, що не можуть свідчити про наявність підстав для скасування спірного дозволу і той факт, що сплата збору за спеціальний дозвіл була проведена поза межами 45-денного строку, встановленого пунктом 13 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, оскільки, як з`ясовано апеляційним судом, сплата збору за спеціальний дозвіл була проведена на наступний день після отримання розрахунків розміру такого збору. Тобто Товариство, з об`єктивних і незалежних від нього причин не мало реальної можливості сплатити вищевказаний збір упродовж строку, встановленого законом, й сплатило його одразу ж, коли отримало відповідний розрахунок, не допускаючи невиправданих зволікань, у зв`язку з чим, у даному конкретному випадку, ТОВ «Амбер Холдинг» не може нести відповідальність у вигляді втрати права на отримання спеціального дозволу на користування надрами через дії або бездіяльність, які від нього не залежали та були вчинені суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого належить видання такого дозволу.
96.          В той же час, враховуючи усі вищенаведені обставини у сукупності, колегія суддів вважає правильним і обґрунтованим висновок суду першої інстанції про наявність підстав для скасування спірного дозволу, оскільки підстави для його видачі Товариству, передбачені законом, були відсутні, а тому оскаржувана постанова апеляційного суду підлягає скасуванню. При цьому, мотиви, з яких суд першої інстанції виходив, ухвалюючи судове рішення задоволення цього адміністративного позову, частково не відповідають закону і не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права, у зв`язку з чим підлягають зміні.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
97.          Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
98.          Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин (частини перша, четверта статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України).
99.          За правилами частини першої статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
100.          За наслідками касаційного розгляду справи, проведеного Верховним Судом в межах повноважень, передбачених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, встановлено невідповідність закону оскаржуваного судового рішення апеляційного суду, який помилково скасував в цілому законну та обґрунтовану постанову суду першої інстанції.
101.          Однак, суд першої інстанції, дійшовши правильного висновку щодо наявності підстав для задоволення цього позову, частково виходив з помилкових мотивів, у зв`язку з чим мотивувальна частина постанови Житомирського окружного адміністративного суду від 11.12.2017 підлягає зміні з викладенням її відповідно до мотивів цієї постанови Верховного Суду.
102.          Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 351, 352, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задовольнити частково.
Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 17.05.2018 скасувати.
Мотивувальну частину постанови Житомирського окружного адміністративного суду від 11.12.2017 змінити, виклавши її відповідно до мотивів, наведених у цій постанові Верховного Суду.
В решті постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 11.12.2017 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                            Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                Я.О. Берназюк

                                                                                І.В. Желєзний