ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 квітня 2021 року 
м. Київ
справа № 520/1077/19
адміністративне провадження № К/9901/22342/19
Верховний Суд у складіколегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 520/1077/19
за позовом ОСОБА_1 до Харківської міської ради (далі - Харківська міськрада) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Харківської міськради
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 04.04.2019, ухвалене судом у складі судді Панова М.М.
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.06.2019, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді Бершова Г.Є., суддів: Катунова В.В., Ральченка І.М.,
УСТАНОВИВ:
РУХ СПРАВИ:
1. 31.01.2019 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:
визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо нерозгляду по суті в місячний строк клопотання особи з інвалідністю І групи з дитинства ОСОБА_1 від 01.08.2018 про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,002 га за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва індивідуального гаража;
визнати протиправними дії відповідача, що виразились у незаконній відмові 28.01.2019 у наданні особі з інвалідністю І групи з дитинства ОСОБА_1 дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,002 га за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва індивідуального гаража;
визнати відсутність у відповідача підстав, визначених статтею 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) для відмови у наданні особі з інвалідністю І групи з дитинства ОСОБА_1 дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,002 га за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва індивідуального гаража;     
зобов`язати Харківську міськраду після набрання рішенням суду законної сили розглянути по суті на черговому пленарному засіданні сесії клопотання від 01.08.2018 про надання дозволу особі з інвалідністю І групи з дитинства ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,002 га за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва індивідуального гаража.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1  зазначив, що оскаржувані дії відповідача є протиправними та такими, що суперечать нормам законодавства, яке регулює спірні правовідносини.
2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 04.04.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 26.06.2019, частково задоволено позовні вимоги:
визнано протиправною бездіяльність відповідача щодо нерозгляду по суті в місячний строк клопотання особи з інвалідністю І групи з дитинства ОСОБА_1 від 01.08.2018 про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,002 га за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва індивідуального гаража;
зобов`язано відповідача розглянути клопотання ОСОБА_1 від 01.08.2018 про надання дозволу особі з інвалідністю І групи з дитинства на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,002 га за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва індивідуального гаражу. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
3. 05.08.2019 Харківська міськрада звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування  судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 04.04.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.06.2019, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволені позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 02.09.2019 поновив Харківській міськраді строк на касаційне оскарження постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 26.06.2019, відкрив касаційне  провадження за вищевказаною касаційною скаргою, витребував матеріали справи із суду першої інстанції. 
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Суди встановили, що 01.08.2018 ОСОБА_1 звернувся до Харківської міськради із клопотанням про надання йому дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,002 га за адресою АДРЕСА_1 для будівництва індивідуального гаражу. Вказане клопотання офіційно отримано відповідачем 02.08.2018.
Листом від 31.08.2018 №Я-9-33941/1-18.08-31 позивача повідомлено, що за дорученням керівництва Харківської міськради Управлінням містобудування та архітектури здійснюється розгляд клопотання позивача від 01.08.2018 з питання надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,002 га для будівництва індивідуального гаража поблизу будинку АДРЕСА_1 . 
13.09.2018 позивачу надійшов додаток до листа від 31.08.2008 №Я-9-33941/1-18.08-31, яким його повідомлено, що Управлінням містобудування та архітектури направлено лист до Відділу у м. Харкові Головного управління Держгеокадастру у Харківській області для отримання інформації щодо сформованих земельних ділянок за вказаною адресою. Також повідомлено, що зазначене питання буде розглянуто на черговому засіданні постійно діючої комісії з питань розміщення гаражів на території міста Харкова.
10.12.2018, в додаток до вищевказаних листів позивача повідомлено, що відповідно до листа Відділу у м. Харкові Головного управління у Харківській області станом на 29.12.2012 у Відділі обліковується договір оренди земельної ділянки від 22.05.2003 №8817/03, укладений між Харківською міською радою та ВАТ «Коннектор» строком до 01.12.2006 за адресою: АДРЕСА_2 площею 1,4154 га для поетапного проектування та будівництва житлового будинку. Згідно з інформацією наданою Департаментом земельних відносин земельна ділянка площею 1,4154 га по АДРЕСА_2 віднесено  до земель запасу міста за актом приймання-передачі не передана. Для можливості подальшого розгляду звернення позивача з питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва гаража за адресою: АДРЕСА_1, Управлінням направлено інформацію до Департаменту земельних відносин для здійснення заходів щодо повернення земельної ділянки площею 1,4154 га по АДРЕСА_2 до земель запасу міста.
Також, листом Департаменту земельних відносин від 28.01.2019 №Я-3-11/46/180-19.08-30 позивача повідомлено про те, що ним розглянуто його запит на інформацію від 21.01.2019 щодо надання відповіді на звернення від 01.08.2018. За результатами розгляду, враховуючи інформацію Управління містобудування та архітектури від 25.01.2019 №487/0/27-19, інформацію Департаменту діловодства від 23.01.2019 №12/0/33-19, відповідно до вимог статті 5 Закону України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI), зокрема про те, що подальший розгляд питання стосовно надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража за адресою: АДРЕСА_1 , можливий після здійснення заходів щодо повернення земельної ділянки площею 1,4154 га по АДРЕСА_2 до земель запасу міста. Додатково повідомлено, що земельна ділянка на якій фактично розташовано металевий гараж, відповідно до копії схеми                                 КП «Жилкомсервіс», частково розташована в межах земельної ділянки, переданої у користування ВАТ «Коннектор» на підставі договору оренди від 22.05.2003 №8817/03.
Не погоджуючись такими бездіяльністю та діями відповідача ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ  
6. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого поголився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідачем не наведено жодної з підстав, передбачених частиною сьомою     статті 118 ЗК України, за яких позивачу може бути відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для будівництва індивідуального гаражу, у зв`язку з чим, суди попередніх інстанцій     дійшли висновку про протиправність такої відмови.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга відповідача мотивована тим, що спірні правовідносини у даній справі пов`язані із захистом порушених прав позивача, який має цивільний інтерес на безоплатне отримання у власність земельної ділянки, а отже, зважаючи на визначену процесуальним законом юрисдикцію, його позов підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства. При цьому, Харківська міськрада вказала на те, що вона вживала всі необхідні заходи для вирішення в позитивному аспекті питання надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою  щодо відведення земельної ділянки для будівництва гаража. До того ж відповідачем зазначено, що ненадання відповідачем позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою за відсутності вмотивованої відмови у його наданні не порушує прав позивача, враховуючи що вказані обставини не є для позивача перешкодою для виготовлення такого проекту.
8. У відзиві на касаційну скаргу позивач вказує на те, що в силу положень Закону України від 21.03.1991 № 875-XII «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні» (далі - Закон № 875-XII) вирішення відповідно до законодавства питань про надання допомоги особам з інвалідністю з дитинства, відведення зазначеним особам у першочерговому порядку земельних ділянок для індивідуального будівництва та  забезпечення здійснення передбачених законодавством заходів щодо поліпшення житлових і матеріально-побутових умов віднесено до виключних повноважень виконавчих органів міської ради, які здійснюються стосовно нього протиправно, порушуючи його права гарантовані державою та Конвенцією про права осіб з інвалідністю, у зв`язку із чим просить залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення. 
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
10. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Згідно з пунктом «в» частини третьої статті 116 ЗК України  безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
12. Відповідно до пункту «б» частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.
13. Згідно із частиною четвертою статті 122 ЗК України  центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
14. Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
15. Згідно з положеннями частини сьомої статті 118 ЗК України  відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. 
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
16. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
17. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема в постановах Верховного Суду від               18.10.2018 у справі №813/481/17, від 18.10.2018 у справі №527/43/17, від 25.02.2019 у справі №347/964/17 та від 22.04.2019 у справі №263/16221/17.
18. У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов`язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.
19. Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України.
20. Такий правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 17.12.2018 у справі № 509/4156/15-а.
21. Підсумовуючи наведене, колегія суддів зазначає, що у справі, що розглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні регламентовано частиною шостою статті 118 ЗК України.
22. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. 
23. У справі, яка розглядається суди встановили, що стосовно клопотання позивача від 01.08.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідач не ухвалив жодного рішення, оскільки  листи Харківської міськради від 31.08.2018, 13.09.2018, 10.12.2018 та 28.01.2019 щодо розгляду зазначеного  клопотання позивача не є рішеннями про відмову в задоволенні такого клопотання з підстав визначених частиною 7 статті 118 ЗК України, як і не є рішеннями про надання такого дозволу.
24. Колегія суддів наголошує на тому, що в силу положень Закону № 875-XII та Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» вирішення відповідно до законодавства питань про надання допомоги інвалідам, інвалідам з дитинства, відведення зазначеним особам у першочерговому порядку земельних ділянок для індивідуального будівництва та забезпечення здійснення передбачених законодавством заходів щодо поліпшення житлових і матеріально-побутових умов інвалідів віднесено до виключних повноважень виконавчих органів міської ради.
25. Відсутність будь-якого рішення щодо розгляду клопотання позивача від 01.08.2018 є протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування та не може визнаватись такою, що вчинена на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, отже, вимоги позивача в частині визнання протиправною бездіяльності відповідача та зобов`язання розглянути клопотання правильно задоволено судом першої інстанції, рішення якого залишено без змін постановою суду апеляційної інстанції.
26. Щодо доводів відповідача про те, що цей спір підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства, колегія суддів зазначає, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово вирішувала питання щодо юрисдикційної належності спору, предметом якого є оскарження рішення, дії чи бездіяльність органу державної влади чи місцевого самоврядування стосовно  надання або відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
27. Так, у постановах від 21.03.2018 (справа № 536/233/16-ц), 24.04.2018 (справа № 401/2400/16-ц), 30.05.2018 (справа № 826/5737/16), 19.06.2018 (справа № 922/864/17) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування, а відмова особі в наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
Проект відведення земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом.
Якщо особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речове право на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
28. З урахуванням наведеного, на думку Верховного Суду, суди попередніх інстанцій правильно  розглянули справу, віднесену до їх (адміністративної) юрисдикції, та є «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950.
29. За таких обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про часткове задоволення позовних вимог, оскільки їх рішення ґрунтуються  на правильному  розумінні закону.
30. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд виходить з такого, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.
31. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами попередніх інстанцій оспорюваних рішень і погоджується з їх висновками у справі, якими доводи позивача відхилено.
32. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. 
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Харківської міської ради - залишити без задоволення. 
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 04.04.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.06.2019 у справі №520/1077/19 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді	А.І. Рибачук А.Ю. Бучик   Л.В. Тацій