ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 квітня 2021 року 
м. Київ
справа № 1340/4355/18
адміністративне провадження № К/9901/30723/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Бучик А.Ю., 
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами  в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 1340/4355/18
за позовом Фізичної особи-підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Львівській області (далі - ГУ Держпраці) про визнання протиправними дій та скасування постанови,  провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ГУ Держпраці
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03.06.2019, ухвалене у складі головуючого судді Костецького Н.В.
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.10.2019, ухвалену   у складі колегії суддів: головуючого судді Матковської З.М., суддів Кузьмича С.М.,      Шавеля Р.М.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 20.09.20218 ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:
визнати протиправними дії ГУ Держпраці щодо призначення та проведення інспекційного відвідування на підставі наказу від 20.08.2018 №1947П та направлення на проведення позапланової перевірки від 20.08.2018 №1773;
визнати протиправною та скасувати постанову ГУ Держпраці про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 14.09.2018 № ЛВ912/463/АВ/ФС, якою накладено на ФОП ОСОБА_1 штраф у розмірі 1 228  590, 00 грн.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що дії відповідача по проведенню перевірки та постанова про накладення на нього штрафу є незаконними, оскільки перевірка призначена та проведена за відсутності законних підстав, з порушенням процедури проведення такої, оскільки інспекційне відвідування розпочато за його відсутності, чим порушено  вимоги  Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V). Окрім цього, ФОП ОСОБА_1 вказав на те, що факт допуску ним до роботи працівників без оформлення трудового договора є недоведеним та підстав для винесення постанови про накладення штрафу не було.
2. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 03.06.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.10.2019, задовольнив позовні вимоги.
3. 05.11.2019 ГУ Держпраці звернулось  до Верховного Суду із  касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03.06.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.10.2019, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 10.01.2020  відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. 17.02.2020 від позивача до Верховного Суду надійшов відзив на зазначену вище касаційну скаргу, у якому ФОП ОСОБА_1  просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані відповідачем судові рішення - без змін. 
6. Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 24.04.2020 №653/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 №923/0/15-20 «Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку».
7. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27.04.2020 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи:            Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
8. Ухвалою судді Верховного Суду від 28.04.2020 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Суди встановили, що відповідачем 20.08.2018 видано наказ №1947-П, яким на підставі підпункту 3 пункту 5 Порядку  здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017  №  295 «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»» (далі - Порядок № 295)  уповноважено службових осіб ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 в термін з 21.08.2018 по 22.08.2018 провести інспекційне відвідування на предмет додержання вимог законодавства про працю в частині оформлення трудових відносин у позивача за місцем здійснення діяльності у АДРЕСА_1 .
На підставі зазначеного наказу відповідачем видано направлення від 20.08.2018 №1773.
З акта інспекційного відвідування фізичної особи, яка використовує найману працю від 22.08.2018 №ЛВ912/463/АВ видно, що службовими особами відповідача та працівниками поліції відповідно до направлення від 20.08.2018 №1773 проведено інспекційне відвідування позивача за адресою: АДРЕСА_1 щодо дотримання вимог законодавства про працю в частині оформлення трудових відносин, зокрема 21.08.2018 об 11 год. 15 хв. шляхом виходу за фактичним місцем здійснення господарської діяльності позивача. 
Також судами встановлено, та це зафіксовано в акті перевірки, що в ході проведення інспекційного відвідування в осіб, що виконували трудову функцію (пошиття та оздоблення весільних суконь) відбирались письмові пояснення щодо виконання ними роботи (на швейному виробництві), укладення ними трудових договорів, тривалості перебування в трудових відносинах. Позивачем станом на 12 год. 45 хв. надано копії трудових договорів з рядом працівників. Не надано копії наказів про прийняття на роботу (трудових договорів), повідомлення в органи ДФС (квитанція №1, №2) про прийняття працівників на роботу щодо ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 ,          ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , у зв`язку із чим в акті інспектування зазначено, що має місце допуск працівника до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Окрім того в цьому акті зазначено, що стажування працівника на робочому місці без оформлення трудових відносин чинним законодавством не передбачене, окрім випадків цільового направлення центрами зайнятості до роботодавців безробітних, які перебувають на обліку для навчання, стажування необхідним роботодавцю посадам з подальшим працевлаштуванням.
До зазначеного акта інспектування долучено заперечення позивача, якими він не визнав фактів, викладених в акті інспекційного відвідування.
Постановою про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 14.09.2018 №ЛВ912/463/АВ/ФС, винесеною заступником начальника ГУ Держпраці Стецько А.Я. на підставі акта інспекційного відвідування від 22.08.2018 №ЛВ912/463/АВ, за порушення вимог частин першої та третьої статті 24 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), постанови Кабінету Міністрів України від 17.06.2015  № 413 «Про порядок повідомлення Державній податковій службі та її територіальним органам про прийняття працівника на роботу», керуючись статтею 259 КЗпП України, статтею 53 Закону України від 05.07.2012 № 5067-VI «Про зайнятість населення», частиною третьою статті 34 Закону України від 21.05.1997      № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», пунктом 8 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 №509, абзацом  2 частини другої статті 265 КЗпП України, вирішено накласти на позивача штраф у розмірі 1 228  590, 00 грн.
ФОП ОСОБА_1 , не погоджуючись із діями посадових осіб щодо призначення та проведення інспектування та постановою про накладення штрафу звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ  
8. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач провів позапланову перевірку за відсутності правових підстав, встановлених Законом № 877-V та порушив процедуру її проведення, оскільки розпочав її за відсутності позивача.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційна скарга відповідача мотивована, зокрема тим, що висновки попередніх інстанцій щодо регулювання спірних правовідносин виключно Законом №  877-V, є помилковими, оскільки положеннями статті 2 цього ж Закону визначено, що заходи контролю здійснюються органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами. Зокрема, Порядок № 295, яким керувалось ГУ Держпраці станом на день видачі наказу та направлення на проведення інспекційного відвідування  позивача був чинним та детально регламентував процедуру здійснення заходів контролю за додержанням законодавства про працю, відтак ГУ Держпраці діяло підставно та законно. Також відповідачем зазначено, що надані позивачем цивільно-правові договори були укладені з метою уникнення передбаченої законом відповідальності та перешкоджають реалізації працівниками права на працю, гарантованого Конституцією України та КЗпП України. Окрім цього, ГУ Держпраці вказує на те, що відносини між роботодавцем та працівником, що виникають при проходженні стажування, в основу яких покладено принцип підпорядкування і субординації та обов`язок виконання правил внутрішнього розпорядку і внесення запису про стажування до трудової книжки працівника, не можуть регламентуватись нормами Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
11. У відзиві на касаційну скаргу відповідача ФОП ОСОБА_1 вказує на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанції, у зв`язку із чим касаційну скаргу просить  залишити без задоволення, а оскаржувані відповідачем судові рішення - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги відповідача, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі»; (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
13. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Спірні у цій справі правовідносини урегульовані, зокрема, статтею 259 КЗпП України, Законом №877-V, а також Порядком №295, який був чинним на момент призначення та проведення інспекційного відвідування.
15. Згідно з преамбулою до Закону №877-V, ним визначені правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
16. За визначенням статті 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
17. В свою чергу, за змістом частини четвертої статті 2 Закону №877-V заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
18. Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статей 1, 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу 2 частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частини першої - четвертої статті  5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону (частина п`ята статті  2 Закону №877-V).
19.  Статтею 3 цього ж закону визначені основні принципи державного нагляду (контролю) та встановлено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами: пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; підконтрольності і підзвітності органу державного нагляду (контролю) відповідним органам державної влади; рівності прав і законних інтересів усіх суб`єктів господарювання; гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв; здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю); неприпустимості дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю) та неприпустимості здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання; невтручання органу державного нагляду (контролю) у діяльність суб`єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону; відповідальності органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб`єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства, порушення прав та законних інтересів суб`єкта господарювання; дотримання умов міжнародних договорів України; незалежності органів державного нагляду (контролю) від політичних партій та будь-яких інших об`єднань громадян; наявності одного органу державного нагляду (контролю) у складі центрального органу виконавчої влади; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); орієнтованості державного нагляду (контролю) на запобігання правопорушенням у сфері господарської діяльності; недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності та застосування до них санкцій; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності.
20. Крім того, частиною четвертою статті 4 Закону №877-V передбачено, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
21.  Підставами для здійснення позапланових заходів, у розумінні частини першої статті 6 Закону №877-V є: подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Не виправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу; перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю); звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу. У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом; неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів; доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.
22. Частиною другою статті 6 Закону №877-V визначено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.
23. Разом з тим, відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України, державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
24. На виконання частини першої статті 259 КЗпП України Кабінет Міністрів України затвердив Порядок №295, який визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування).
25. Пункт 5 Порядку №295 встановлює, що інспекційні відвідування проводяться: 
1) за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю; 
2) за зверненням фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин; 
3) за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4 - 7 цього пункту; 
4) за рішенням суду, повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю; 
5) за повідомленням посадових осіб органів державного нагляду (контролю), про виявлені в ході виконання ними контрольних повноважень ознак порушення законодавства про працю; 
6) за інформацією: Держстату та її територіальних органів про наявність заборгованості з виплати заробітної плати; ДФС та її територіальних органів про: - невідповідність кількості працівників роботодавця обсягам виробництва (виконаних робіт, наданих послуг) до середніх показників за відповідним видом економічної діяльності; - факти порушення законодавства про працю, виявлені у ході здійснення контрольних повноважень; - факти провадження господарської діяльності без державної реєстрації у порядку, встановленому законом; - роботодавців, що мають заборгованість із сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування у розмірі, що перевищує мінімальний страховий внесок за кожного працівника; Пенсійного фонду України та його територіальних органів про: - роботодавців, які нараховують заробітну плату менше мінімальної; - роботодавців, у яких стосовно працівників відсутнє повідомлення про прийняття на роботу; - роботодавців, у яких протягом місяця кількість працівників, що працюють на умовах неповного робочого часу, збільшилась на 20 і більше відсотків; - працівників, які виконують роботи (надають послуги) за цивільно-правовими договорами в одного роботодавця більше року; - роботодавців, у яких стосовно працівників відсутні нарахування заробітної плати у звітному місяці (відпустка без збереження заробітної плати без дотримання вимог Кодексу Законів про працю України та Закону України "Про відпустки"); - роботодавців, у яких протягом року не проводилась індексація заробітної плати або сума підвищення заробітної плати становить менше суми нарахованої індексації; - роботодавців, у яких 30 і більше відсотків працівників працюють на умовах цивільно-правових договорів; - роботодавців з чисельністю 20 і більше працівників, у яких протягом місяця відбулося скорочення на 10 і більше відсотків працівників; 
7) за інформацією профспілкових органів про порушення прав працівників, які є членами профспілки, виявлених в ході здійснення громадського контролю за додержанням законодавства про працю. Звернення фізичних осіб, стосовно яких порушено правила оформлення трудових відносин, працівників і роботодавців може бути подане через уповноваженого представника.
26. Системний аналіз наведених вище положень дає підстави дійти висновку, що інспекційне відвідування є формою державного нагляду за додержанням законодавства про працю, яке відноситься до повноважень відповідача та яке проводиться на підставі наказу та направлення.
27. Судами попередніх інстанцій встановлено, що інспекційне відвідування проведено на підставі наказу начальника ГУ Держпраці від 20.08.2018 №1947-П та направлення № 1773. 
28. При цьому правовою підставою для проведення інспекційного відвідування були, зокрема норми Конвенції Міжнародної організації праці N 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 08.09.2004            № 1985-IV «Про ратифікацію Конвенції Міжнародної організації праці N 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі» (далі - Конвенція Міжнародної організації праці).
29. Так у постанові Верховного Суду від 21.10.2019 у справі №200/11885/18-а міститься правовий висновок про те, що Конвенція визначає безумовне дискреційне повноваження інспектора самостійно приймати рішення щодо необхідності проведення інспектування того чи іншого роботодавця для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються.
30. Частиною п`ятою  статті 2 Закону №877-V передбачено, що заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
31. Відповідно до частини першої статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
32. Варто зауважити й те, що питання стосовно підстав для здійснення позапланових заходів не охоплюється положеннями статті 4 Закону №877-V, яка визначає загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю) й, у її частині четвертій, наводить вичерпний перелік питань, які встановлюються виключно законами.
33. Суд звертає увагу на Рішення Конституційного Суду України 09.07.1998 №12-рп/98 у справі №17/81-97 за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 КЗпП України (справа про тлумачення терміну "законодавство"), де зазначено, що терміном «законодавство» охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України.
34. У мотивувальній частині цього ж Рішення Конституційного Суду України зазначено, що термін «законодавство» досить широко використовується у правовій системі в основному у значенні як сукупності законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелами певної галузі права. Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України (статті 9, 19, 118, пункт 12 Перехідних положень). У законах залежно від важливості і специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в інших, передусім кодифікованих, в поняття «законодавство» включаються як закони та інші акти Верховної Ради України, так і акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках - також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади.
35. Зважаючи на контекст, у якому в частині четвертій статті 4 Закону №877-V вжито термін «закон», цю правову норму, ураховуючи її конструкцію, необхідно розуміти так, що нею наводиться виключний і остаточний перелік питань, які у межах правовідносин щодо здійснення державного нагляду (контролю), встановлюються саме законами.
36. Вказане дає підстави для висновку, що усі, окрім передбачених у частині четвертій статті 4 Закону №877-V питання, які пов`язані з здійсненням державного нагляду (контролю), зокрема, за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення (наприклад, переліку підстав для проведення Держпраці інспекційних відвідувань), можуть урегульовуватись, як законами, так й іншими актами законодавства, у тому числі й нормами міжнародної конвенції, яка ратифікована Україною у встановленому законом порядку.
37. З урахуванням наведеного, висновки судів попередніх інстанцій про те, що відповідач може здійснювати державний нагляд контроль виключно на підставі Закону №877-V і спеціального Закону, котрий би встановлював особливості його діяльності. А оскільки законодавець не прийняв такого спеціального закону, тому спірні правовідносини врегульовані виключно приписами Закону №877-V, що виключає можливість застосування до спірних правовідносин Порядку  №295, яким керувався відповідач, призначаючи інспекційне відвідування, не ґрунтується на правильному розумінні закону.  
38. До того ж колегія суддів звертає увагу на те, що  норма підпункту 3 пункту 5 Порядку № 295 не встановлює вичерпного переліку джерел інформації, натомість, передбачає, що інформація може надходити і з інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством. Також, законодавець не пов`язує підставу проведення інспекційного відвідування з обов`язковістю наявної інформації у таких джерелах стосовно конкретної особи, оскільки такі висновки віднесено до компетенції керівника органу контролю за результатами здійсненого ним аналізу наявної інформації.
39. Таким чином, належною підставою для проведення інспекційного відвідування позивача, визначеною підпунктом 3 пункту 5 Порядку № 295, є рішення керівника органу контролю про проведення інспекційного відвідування, а саме: наказ начальника ГУ Держпраці від 20.08.2018 №1947-П.
40. При цьому передчасними є висновки судів попередніх інстанцій про неправомірність дій службових осіб відповідача, які розпочали проведення інспекційного відвідування за відсутності позивача або уповноваженої ним особи, оскільки положення частини одинадцятої статті 4 Закону № 877-V вимагають від ГУ Держпраці  здійснювати контролюючий захід у присутності ФОП або уповноваженої ним особи, та не визначає заборони контролюючому органу розпочати проведення інспекційного відвідування з умови якщо в подальшому такий захід здійснювався у присутності особи, щодо якої здійснюються заходи контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.
41.  Суди попередніх інстанцій не встановили фактичних обставин, якими обґрунтовувались доводи відповідача щодо присутності позивача під час контролюючого заходу та його  сприяння проведенню інспекційного відвідування шляхом надання пояснень та пред`явлення документів, обмежившись лише установленням факту відсутності позивача на момент початку перевірки. 
42. У справі, яка розглядається суди встановили, що  оспорюваною  постановою на позивача накладено штраф за  вчинення порушення вимог частини третьої статті 24 КЗпП України, а саме за допуск до роботи працівників без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України деяких працівників.
43. Допитавши у судовому засіданні свідків, які пояснили, що позивачем з ними було укладено цивільно-правові угоди, а деякі з них прийшли на стажування, суд першої інстанції не встановив наявність чи відсутність таких угод (їх зміст) та не надав правової оцінки вказаним обставинам, та скасував постанову відповідача від 14.09.2018 №ЛВ912/463/АВ/ФС про накладення штрафу на позивача лише з тих підстав, що дії відповідача щодо призначення та проведення інспекційного відвідування визнані ним протиправними, не надаючи мотивування складу та змісту правопорушення, за яке було притягнуто позивача оспорюваною постановою та не з`ясувавши чи дотримано порядок його накладання.
44.  Отже, суди попередніх інстанцій не дослідили зазначені докази та прийняли рішення без встановлення всіх значимих обставин по справі та оцінки наданих сторонами доказів.
45. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
46. Водночас Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
47. Таким чином, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
48. З огляду на вищевикладене колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що при оцінці правомірності прийняття відповідачем оспорюваної постанови про накладення на позивача штрафу необхідно встановити всі обставини, на підставі яких вона була прийнята та дослідити наявні в матеріалах справи докази, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені КАС України. 
49. Згідно із частиною другою статті 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом № 460-IX) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
50. Верховний Суд позбавлений процесуальної можливості встановлювати обставини, давати оцінку доказам, а відтак позбавлений можливості постановити рішення у справі у зв`язку з неповним встановленням обставин справи, у зв`язку із чим постановлені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Львівській області задовольнити частково. 
Скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03.06.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.10.2019 у справі №1340/4355/18, а справу за позовом а позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Львівській області про визнання протиправними дій та скасування постанови направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді	А.І. Рибачук Л.Л. Мороз   А.Ю. Бучик