ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 травня 2021 року 

м. Київ
справа № 826/5554/18
адміністративне провадження № К/9901/30063/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства «Телеканал «Інтер»
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року (колегія у складі суддів Кучми А.Ю., Аліменка В.О., Безименної Н.В.)
у справі № 826/5554/18
за позовом Приватного акціонерного товариства «Телеканал «Інтер»
до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення,
треті особи: Міністерство культури України, Державне агентство України з питань кіно, Служба безпеки України, ОСОБА_1 ,
про визнання протиправним та скасування рішення. 

І. РУХ СПРАВИ

1.          04.04.2018 Приватне акціонерне товариство «Телеканал «Інтер» звернулося до суду з позовом до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 22.03.2018 № 388 «Про результати позапланової виїзної перевірки ПрАТ «Телеканал «Інтер», м. Київ, (НР №     00290-м від 23.08.2011, багатоканальне мовлення (МХ-1), логотип: «ІНТЕР».
2.          Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.06.2018 залучено до участі в справі Міністерство культури України, Державне агентство України з питань кіно, Службу безпеки України як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору.
3.          Ухвалою цього ж суду від 27.09.2018 залучено до участі в справі ОСОБА_1 як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору. 
4.          Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.04.2020 (суддя Пащенко К.С.) позов задоволено.
5.          Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2020 скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.04.2020, ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.
6.          10.11.2020 ПрАТ «Телеканал «Інтер» подало до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2020 та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.04.2020.
7.          Ухвалою Верховного Суду від 12.11.2020 було відкрито касаційне провадження. 

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 11.01.2018 Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення після надходження листа Служби безпеки України та звернення фізичної особи ОСОБА_1 прийняла рішення № 2 про призначення позапланової виїзної перевірки діяльності ПрАТ «Телеканал «Інтер» з метою перевірки дотримання вимог абз. 10 ч. 2 ст. 6, п. «а» ч. 1 ст. 59 Закону України від 21.12.1993 № 3759-XII «Про телебачення і радіомовлення» (далі - Закон № 3759-XII). 
9.          З 06.02.2018 до 07.02.2018 на виконання наказу Голови Національної ради № 5а/24 «Про позапланову виїзну перевірку ПрАТ «Телеканал «Інтер», м. Київ, (НР № 00290-м від 23.08.2011)» було здійснено позапланову виїзну перевірку діяльності ПрАТ «Телеканал «Інтер».
10.          07.02.2018 уповноважена особа Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення за результатами перевірки склала акт № 41, у якому зафіксувала порушення телерадіоорганізацією абз. 10 ч. 2 ст. 6 та п. а) ч. 1 ст. 59 Закону № 3759-XII, що виявилося у демонструванні в ефірі ПрАТ «Телеканал «Інтер» фільмів за участю діячів, прізвища яких внесені до Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці, оприлюдненого на веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв - Міністерства культури України, а саме: 1) «Москва сльозам не вірить» за участю ОСОБА_2 (30.12.2017 о 15.10); 2) «Іронія долі, або з легкою парою» за участю ОСОБА_3 (31.12.2017 о 18.00 та 20.30, 01.01.2018 о 12.50).
11.          22.03.2018 Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення рішенням № 388:
-          визнала порушення ПрАТ «Телеканал «Інтер» абз. 10 ч. 2 ст. 6 та п. а) ч. 1 ст. 59 Закону № 3759-XII,
-          оголосила попередження;
-          зобов`язала ліцензіата протягом місяця з дня прийняття рішення привести свою діяльність у відповідність до вимог законодавства України. 
12.          Позивач оскаржив зазначене рішення до суду. 

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

13.          В обґрунтування позовних вимог ПрАТ «Телеканал «Інтер» покликалося на те, що рішення Національної ради суперечить ст. 19 Конституції України, Закону України від 23.09.1997 № 538/97-ВР «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» (далі - Закон № 538/97-ВР), Закону України від 13.01.1998 № 9/98-ВР «Про кінематографію» (далі - Закон № 9/98-ВР).
Телерадіоорганізація здійснювала трансляцію фільмів на підставі чинних державних посвідчень на право розповсюдження і демонстрування фільмів від 14.12.2017 № 19.4312.17Т та 19.4313.17Т, від 26.12.2017 № 19.4533.17Т. 
Зазначені фільми відповідають вимогам законодавства у галузі кінематографії. Фільми, створені, вироблені та/або вперше оприлюднені до 1991 року за участю осіб, включених до Переліку, не заборонені до розповсюдження на території України, зокрема, демонстрування на телебаченні. 
Під час перевірки уповноваженій особі Національної ради надавалися прокатні посвідчення, але їх не було враховано під час прийняття рішення від 22.03.2018 № 388. 
Національна рада на офіційному сайті 11.01.2018 розмістила заяву, у якій визнає наявність колізії Закону України «Про кінематографію» та Закону України «Про телебачення і радіомовлення» щодо трансляції радянського фільму, що був створений до 1991 року за участю особи, внесеної до Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці, за наявності нескасованого прокатного посвідчення.
На спірні правовідносини поширюється положення абз. 2 п. 1 «Прикінцеві положення» Закону № 9/98-ВР у редакції від 26.04.2017, який не було враховано Регулятором при прийнятті оскаржуваного рішення. 
Застосовуючи до позивача санкцію, відповідач діяв на підставі припущення про можливе правопорушення за недоведеності об`єктивної сторони.
14.          23.05.2018 відповідач подав відзив на позовну заяву, у якому позов заперечував. Обґрунтовував це тим, що колізія між Законом № 9/98-ВР та Законом № 3759-XII відсутня. Законом України від 05.02.2015 № 159-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо захисту інформаційного телерадіопростору України» (далі - Закон № 159-VIII) було доповнено ст. 15 Закону України «Про кінематографію» частинами 6, 7 та внесено зміни до ст. 6 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» щодо Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці.
Частина 2 ст. 6 Закону № 3759-XII є нормою прямої дії, не містить жодних посилань на Закон України «Про кінематографію», тому Національна рада, приймаючи рішення про застосування до ліцензіата санкції «оголошення попередження», діяла виключно в межах повноважень та відповідно до вимог закону. Державне агентство України з питань кіно подало пояснення на позов, у якому зазначало, що в 2017 році видало ПрАТ «Телеканал «Інтер» прокатні посвідчення на фільми «Іронія долі, або з легким паром», 1975 року виробництва, та «Москва сльозам не вірить», 1979 року виробництва, оскільки зазначені фільми вироблені до 1991 року.
15.          Служба безпеки України у поясненнях на позов зазначала, що у межах повноважень та у спосіб, визначений законом, зверталася до Міністерства культури України з пропозицією щодо врахування при складанні переліку деяких діячів культури Російської Федерації, яким заборонено в`їзд на територію України. Рішення про відмову чи анулювання державного посвідчення на право розповсюдження і демонстрацію фільмів приймається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері кінематографії, шляхом віднесення фільмів до заборонених до розповсюдження і демонстрації на території України. 
16.           ОСОБА_1 просив відмовити у задоволенні позову, обґрунтовуючи це тим, що у Національної ради були повноваження розпочати перевірку ПрАТ «Телеканал «Інтер». Законодавцем чітко визначено коло правовідносин, для яких обов`язковим є застосування норм Закону України «Про кінематографію» в частині визначення поняття «учасник фільму». Норми Закону України № 3759-XII є спеціальними, положення п. 1 «Прикінцеві положення» Закону № 9/98-ВР не підлягають застосуванню до спірних правовідносин, оскільки були введені в дію при прийнятті цього Закону, тоді як Закон № 159-VIII не містить жодних норм, які встановлюють перехідні положення або термін набрання чинності абз. 10 ч. 2 ст. 6 Закону № 3759-XII. Крім того, ПрАТ «Телеканал «Інтер» демонструвало фільми, які не відповідають фільмам, на які видано прокатні свідоцтва, у частині вимог щодо мови трансляції (української).

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що складання Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці України, не має наслідком автоматичне анулювання державного посвідчення на право розповсюдження і демонстрування фільмів. Суд покликався на висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Верховного Суду від 28.02.2018 у справі № 826/28278/15. 
За відсутності доказів анулювання прокатних посвідчень на момент трансляції фільмів «Іронія долі, або з легким паром» та «Москва сльозам не вірить» позивач мав право на розповсюдження і демонстрування цих фільмів за участю ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , включених до Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці. 
У рішенні Національної ради від 22.03.2018 № 388 не наведено суті обґрунтувань щодо порушення позивачем вимог ліцензії від 23.08.2011 НР № 00290-м.
18.          Ухвалюючи нове рішення про відмову у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що трансляція фільмів, зазначених в акті позапланової виїзної перевірки, є порушенням абз. 10 ч. 2 ст. 6 Закону № 3759-XII та передбачає застосування Національною радою відповідних санкцій щодо телерадіоорганізацій. 
Наявність у позивача чинних на момент виникнення спірних правовідносин державних посвідчень на право розповсюдження і демонстрування фільмів не спростовує факту вчинення порушень Закону.
Абз. 10 ч. 2 ст. 6 Закону № 3759-XII не містить часових обмежень щодо дати виготовлення фільму, до 1991 року чи після, і є нормою прямої дії, що прямо забороняє телерадіоорганізаціям трансляцію аудіовізуальних творів (фільмів, телепередач, крім інформаційних та інформаційно-аналітичних телепередач), одним із учасників яких є особа, віднесена до Переліку.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

19.          ПрАТ «Телеканал «Інтер» у касаційній скарзі звертає увагу на те, що:
А) телевізійний канал є суб`єктом кінематографії (демонстратором фільмів) та суд апеляційної інстанції не застосував у спірних правовідносинах норми Закону № 9/98-ВР, у свою чергу, застосував норми Закону № 3759-XII, який не підлягає застосуванню;
Б) між абз. 10 ч. 2 ст. 6 Закону № 3759-XII та ч. 3 ст. 15 Закону № 9/98-ВР існує колізія та одночасне застосування цих норм неможливе;
В) суд апеляційної інстанції ухвалив нову постанову відповідно до висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 28.02.2018 у справі № 826/28278/15, який стосується іншого предмету спору; 
Г) телевізійний канал реалізував право на демонстрування фільмів на підставі прокатного посвідчення, наданого державою в особі Державного агентства України з питань кіно.
20.          Національна рада подала відзив, у якому просила залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін. Покликалася на те, що наявність у позивача діючих на момент виникнення спірних правовідносин державних посвідчень на право розповсюдження і демонстрування фільмів не спростовує факту виявлених під час перевірки порушень абз. 10 ч. 2 ст. 6 Закону № 3759-XII; у касаційній скарзі відсутні доводи, які могли свідчити про незаконність оскаржуваного судового рішення. 
21.          Державне агентство України з питань кіно у відзиві на касаційну скаргу зазначало, що в межах компетенції та повноважень видало позивачу прокатні посвідчення на фільми. 
22.           ОСОБА_1 подав відзив, у якому просив касаційну скаргу залишити без задоволення, обґрунтовуючи це тим, що у питанні регулювання правовідносин у сфері трансляції аудіовізуальних творів має надаватися перевага застосуванню Закону України «Про телебачення і радіомовлення» як норми спеціального закону. Трансляція аудіовізуальних творів (фільмів), учасниками яких є особи, внесені до Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці, у будь-якому випадку є порушенням законодавства про телебачення і радіомовлення. Абзац 10 ч. 2 ст. 6 Закону № 3759-XII не містить посилань на необхідність використання визначень та критеріїв, встановлених Законом України «Про кінематографію», чи часових обмежень щодо дати вироблення та/або першого оприлюднення (демонстрування) фільмів. Закон № 9/98-ВР поширюється лише на правовідносини щодо заборони розповсюдження і демонстрування фільмів, що містять популяризацію або пропаганду органів держави-агресора та їхніх окремих дій, не має колізії із Законом № 3759-XII. Позивач свідомо пішов на порушення вимог законодавств про телебачення і радіомовлення, здійснивши трансляцію фільмів, учасниками яких були особи, внесені до Переліку осіб, які створюють загрозу національних безпеці, не тією мовою, на яку видано прокатні посвідчення. 

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
24.          Ключовим правовим питанням у справі, для вирішення якого відкрито касаційне провадження, є застосування абз.10 ч. 2 ст. 6 Закону України «Про телебачення та радіомовлення» від 21.12.1993 № 3759-XII та ч. 3 ст. 15 Закону України «Про кінематографію» від 13.01.1998 № 9/98-ВР у контексті правомірності демонстрування телерадіоорганізацією фільмів, вироблених до 1991 року, одним із учасників яких є особа, внесена до Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці.
25.          З метою запровадження правового механізму захисту національної безпеки України в інформаційній сфері шляхом обмеження в Україні будь-яких форм пропаганди, що використовуються державою-окупантом, Законом України від 05.02.2015 № 159-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо захисту інформаційного телерадіопростору України» (далі - Закон № 159-VIII) (набрав чинності 04.06.2015) внесено зміни до Законів № 9/98-ВР та № 3759-XII щодо заборони розповсюдження і демонстрування фільмів, учасниками яких є фізичні особи, включені до Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці (далі - Перелік).
26.          Такий Перелік розміщено на офіційному веб-сайті Міністерства культури та інформаційної політики України та доповнюється по мірі надходження до Міністерства від Служби безпеки України звернень щодо розширення Переліку.
27.          Абз. 10 ч. 2 ст. 6 Закону № 3759-XII у редакції, чинній з 04.06.2015, передбачає заборону телерадіоорганізаціям трансляцію фільмів, одним із учасників яких є особа, внесена до Переліку. При цьому учасником аудіовізуального твору вважається фізична особа, яка брала участь у його створенні під власним ім`ям (псевдонімом) або як виконавець будь-якої ролі, виконавець музичного твору, що використовується в аудіовізуальному творі, автор сценарію та/або текстів чи діалогів, режисер-постановник, продюсер.
28.          Таке ж обмеження було підставою для відмови у видачі державного посвідчення на право розповсюдження і демонстрування фільмів (прокатного посвідчення) (абз. 4 ч. 3 ст. 15 Закону № 9/98-ВР у редакції, чинній з 04.06.2015).
29.          Однак згодом Законом України «Про державну підтримку кінематографії в Україні» від 23.03.2017 № 1977-VIII (набрав чинності 26.04.2017) до Закону України «Про кінематографію» було внесено зміни. Зокрема, змінено поняття «учасник фільму». Відповідно до нової редакції (після змін), учасник фільму - для цілей статті 15 цього Закону учасником фільму є фізична особа, яка брала участь у створенні фільму, виробленого та/або вперше оприлюдненого (демонстрованого) після 1991 року, як виконавець будь-якої ролі, учасник документальних (неігрових) фільмів, виконавець музичного твору, що використовується у фільмі, автор сценарію та/або текстів чи діалогів, режисер-постановник, продюсер.
30.          По суті з загального правила про неможливість видачі прокатних посвідчень, учасниками яких є особи, внесені до Переліку, цими змінами зроблено виняток для фільмів, вироблених до 1991 року.
31.          У той же час, до Закону «Про телебачення та радіомовлення» № 3759-XII відповідних змін внесено не було. 
32.          Отже, з 26.04.2017 склалася ситуація, за якої демонстрація «радянських» фільмів на телебаченні з одного боку дозволялася Законом «Про кінематографію», в той час як Закон «Про телебачення та радіомовлення», який цього винятку не містив, це забороняв.
33.          Державне агентство України з питань кіно, надаючи пріоритет Закону «Про кінематографію», видавало прокатні посвідчення на «радянські» фільми, а Національна рада, керуючись Законом «Про телебачення та радіомовлення», притягувала телерадіоорганізації до відповідальності за їх демонстрацію.
34.          Національна рада розуміла цю проблему і публічно, в заяві від 11.01.2018, розміщеній на офіційному сайті висловила занепокоєння нерозв`язаною суперечністю навколо застосування обмежень:

«… нема чіткого розуміння, як реагувати на трансляцію радянського фільму, що був створений до 1991 року, за участі особи, що внесена до Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці, і прокатне посвідчення на цей кінематографічний твір не скасоване.
Користуючись цією обставиною, спритні телеменеджери вкотре пропонують глядачеві замість якісного й широкого розважального асортименту нав`язливу й уже застаріло дражливу та ще й з політичним присмаком трансляцію фільмів, які їхніми стараннями з кіно перетворилися на засіб боротьби.
Національна рада звертається до Парламенту України про нагальну необхідність узгодження законодавства».

35.          Зазначене свідчить про те, що Національна рада усвідомлювала правову прогалину з демонстрацією радянських фільмів, учасників якого внесено до Переліку, і вживала заходи до її подолання. Однак правове регулювання не змінилося. Вирішення цього питання і далі лежить у площині вдосконалення законодавства.
36.          Під час засідання, на якому вирішувалося питання про застосування заходів відповідальності до ПрАТ «Телеканал «Інтер», представник телеканалу теж звертав увагу на колізії двох законів, на чинне прокатне посвідчення. Однак Національна рада надала перевагу Закону «Про телебачення та радіомовлення» та притягнула до відповідальності.
37.          Оцінюючи норми цих двох законів, Суд вважає, що між ними має місце правова колізія. Попри те, що кожен з них має свою сферу регулювання, вони обидва застосовуються до відносин щодо демонстрації фільмів на телебаченні. При цьому перевірка відповідності фільму вимогам закону належить до повноважень Держкіно. Воно ж має повноваження анулювати прокатне посвідчення. Видача прокатного посвідчення свідчить про те, що фільм відповідає вимогам законодавства, в тому числі і ст. 15 Закону «Про кінематографію», і може демонструватися на телебаченні. 
38.          За таких обставин наявність у телерадіоорганізації чинного державного посвідчення на право розповсюдження і демонстрування фільму свідчить про правомірність його демонстрації.
39.          Завдання Національної ради забезпечити захист інформаційного простору України не може досягатися у неправомірний спосіб. Притягнення до відповідальності можливе лише за вчинення правопорушення. 
40.          У справі, що розглядається, Національна рада застосувала санкції у вигляді «оголошення попередження» за трансляцію фільмів «Іронія долі, або з легким паром», та «Москва сльозам не вірить», у яких виконували ролі ОСОБА_3 та ОСОБА_2 відповідно, включені до Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці. На момент такої трансляції ПрАТ «Телеканал «Інтер» мало прокатні свідоцтва, видані Держкіно у грудні 2017 року, вже після внесення їх учасників до Переліку.
41.          Суд апеляційної інстанції помилково вважав, що суб`єкту кінематографії, навіть за наявності чинних державних посвідчень на право розповсюдження і демонстрування фільмів, забороняється трансляція фільмів за участю особи, віднесеної по Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці.
42.          За викладених обставин, Національна рада не мала підстав накладати санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення у вигляді попередження, передбачені ст. 72 Закону № 3759-XII. 
43.          Таким чином, суд першої інстанцій дійшов обґрунтованого висновку, що рішення відповідача про застосування до позивача санкції у вигляді «оголошення попередження» за порушення абз.10 ч. 2 ст. 6 Закону № 3759-XII не ґрунтується на законі.
44.          Тому Суд вважає, що рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.04.2020 скасовано судом апеляційної інстанції помилково.
45.          Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
46.          За викладених обставин, касаційну скаргу слід задовольнити, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2020 - скасувати, із залишенням в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.04.2020.
47.          Сплачений позивачем за подання касаційної скарги судовий збір підлягає відшкодуванню за рахунок бюджетних асигнувань Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення.

Керуючись ст. 341, 345, 352, 356 КАС України, Суд,-

П О С Т А Н О В И В:

1.          Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Телеканал «Інтер» задовольнити.
2.          Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року скасувати.
3.          Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 квітня 2020 року залишити в силі.
4.          Стягнути на користь Приватного акціонерного товариства «Телеканал «Інтер» (код ЄДРПОУ 23507865; місцезнаходження: м. Київ, вул. Дмитрівська) за рахунок бюджетних асигнувань Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (код ЄДРПОУ 0063928; місцезнаходження: м. Київ, вул. Прорізна, 2) відшкодування судових витрат у розмірі 3     524 (три тисячі п`ятсот двадцять чотири) гривні 00 копійок.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб