ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 травня 2021 року 
м. Київ
справа № 360/2986/19
адміністративне провадження № К/9901/33649/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №360/2986/19
за позовом  ОСОБА_1 до Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Луганській області в особі Ліквідаційної комісії про стягнення винагороди за безпосередню участь в Антитерористичній операції, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року, прийняте в складі: головуючого судді Тихонова І.В., і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року, ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Казначеєва Е.Г., суддів Гайдара А.В., Компанієць І.Д.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи 
1.           ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Луганській області в особі Ліквідаційної комісії (далі - відповідач, ГУ МВС у Луганській області в особі Ліквідаційної комісії) з вимогою стягнути з відповідача винагороду за безпосередню участь в Антитерористичній операції за період з 31.07.2014 по 31.12.2014 в сумі 54625,67 грн.
2.          На обґрунтування вимог позивач зазначив, що він проходить службу в органах внутрішніх справ України. У період з 31.07.2014 по 31.12.2014 позивач безпосередньо брав участь в Антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України в районах проведення Антитерористичній операції на території Луганської області на підставі наказів першого заступника керівника Антитерористичного Центру при Службі безпеки України (по стройовій частині) від 25.07.2015 №206, від 20.11.2015 №324, від 09.12.2015 №343, від 28.07.2017 №213 дск, про що свідчить довідка від 01.11.2017 №39.
3.          Позивач указує, що всупереч вимогам пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 04.06.2014 №158 «Про перерозподіл деяких видатків державного бюджету, передбачених Міністерству фінансів на 2014 рік і виділення коштів з резервного фонду державного бюджету» відповідачем за період з липня 2014 року по грудень 2014 року йому не виплачувалася винагорода за безпосередню участь в Антитерористичній операції у розмірі 100 відсотків місячного грошового забезпечення, яка, за підрахунками позивача, складає 54625,67 грн.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4.           ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , у період з 31.07.2014 по 31.12.2014 проходив службу в органах внутрішніх справ на посаді начальника 1-го відділу управління оперативної служби ГУ МВС України у Луганській області (а.с.14)
5.          Згідно з довідкою Головного управління Національної поліції в Луганській області про безпосередню участь особи в Антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України від 01.11.2017 №39 позивач дійсно в періоди з 31.07.2014 по 07.11.2015, з 07.11.2015 по 21.07.2017 безпосередньо брав участь в Антитерористичній операції на території Луганської області, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України в районі/районах проведення Антитерористичної операції на території Луганської області. Підстава: накази першого заступника керівника Антитерористичного Центру при Службі безпеки України (керівника Антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей) від 25.07.2015 №206, від 20.11.2015 №324, від 09.12.2015 №343, від 28.07.2017 №213 дск (а.с.18).
6.          Відповідно до довідки Ліквідаційної комісії ГУ МВС у Луганській про доходи від 29.07.2019 №632/111/22-2019 позивачу за період з 31.07.2014 по 31.12.2014 нараховано грошове забезпечення: за липень 2014 року в сумі 198,21 грн;  за серпень 2014 року в сумі 6144,13 грн; за вересень 2014 року в сумі 10193,45 грн; за жовтень 2014 року в сумі 16630,99 грн; за листопад 2014 року в сумі 16574,29 грн; за грудень 2014 року в сумі 10249,46 грн. Винагорода за безпосередню участь в Антитерористичній операції за цей період позивачу не нараховувалась і не виплачувалось (а.с.66).
7.          Спірним у справі є наявність підстав для нарахування і виплати позивачу винагороди за безпосередню участь в Антитерористичній операції за період з 31.07.2014 по 31.12.2014.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8.          Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року, відмовлено в задоволенні позовних вимог.
9.          Суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив із того, що позовні вимоги щодо стягнення винагороди за безпосередню участь в Антитерористичної операції за період з 31.07.2014 по 31.12.2014 на підставі лише самого факту перебування позивача у цей період в зоні Антитерористичній операції без підтвердження належними доказами фактичної його участі в Антитерористичній операції є безпідставними.
10.          Суд апеляційної інстанції додатково зауважив, що зі змісту довідок Ліквідаційної комісії ГУ МВС України в Луганській області від 23.07.2019 №525/111/16-2019дск, Головного управління Національної поліції в Луганській області від 23.07.2019 №527/111/16-2019дск і наказів Антитерористичного Центру при Службі безпеки України від 25.07.2015 №206, від 20.11.2015 №324 убачається, що вони свідчать про прибуття та вибуття позивача в спірний період до складу сил і засобів, які залучаються та беруть безпосередню участь в Антитерористичній операції на території Луганської області з метою виконання службових (бойових) завдань. Інформація щодо виконання позивачем завдань керівництва штабу Антитерористичної операції в спірний період відсутня. Докази, які свідчать про виконання позивачем будь-яких завдань керівництва штабу Антитерористичної операції також відсутні.
V. Провадження в суді касаційної інстанції
11.          03 грудня 2019 року до Верховного Суду надіслано касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 10   вересня 2019 року і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року.
12.          У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
13.          Касаційну скаргу скаржник мотивує тим, що його фактична участь в Антитерористичній операції на території Луганської області в спірний період підтверджується, зокрема, довідкою ГУ МВС України в Луганській області від 23.07.2019 №525/111/16-2019дск, відповідно до якої надати копії наказів і рапорт керівника про залучення ОСОБА_1 до участі в Антитерористичній операції на території Луганської області за період з 31.07.2014 по 31.12.2014 не має можливості, оскільки у зазначених матеріалах указані працівники підрозділу, зведення відповідно яких мають гриф «Обмеження доступу». 
14.          Зазначене свідчить про те, що позивач не просто проходив службу в органах внутрішніх справ на території Луганської області, а брав участь у конкретних бойових операціях. Проте в силу віднесення відповідних підтверджуючих документів до документів з обмеженим доступом, останній був позбавлений можливості їх надати.
15.          За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
16.          Ухвалою Верховного Суду від 13 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою. 
17.          Від відповідача надійшли заперечення на касаційну скаргу позивача, в яких він наполягає на безпідставності останньої, просить у її задоволенні відмовити і залишити оскаржувані судові рішення без змін.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
18.          08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 №460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон №460-XI), яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) унесені зміни.
19.          Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
20.          З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями КАС України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом №460-IX.
21.          Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22.          Законом України «Про боротьбу з тероризмом» від 20.03.2003 №638-VI (далі - Закон №638-VI; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) установлено, що антитерористична операція - це комплекс скоординованих спеціальних заходів, спрямованих на попередження, запобігання та припинення терористичної діяльності, звільнення заручників, забезпечення безпеки населення, знешкодження терористів, мінімізацію наслідків терористичної діяльності.
23.          Згідно зі статтею 5 Закону №638-VI Міністерство внутрішніх справ України здійснює боротьбу з тероризмом шляхом запобігання, виявлення та припинення злочинів, вчинених з терористичною метою, розслідування яких віднесене законодавством України до компетенції органів внутрішніх справ; надає Антитерористичному центру при Службі безпеки України необхідні сили і засоби; забезпечує їх ефективне використання під час проведення антитерористичних операцій.
24.          Статтею 13 Закону №638-VI визначено, що при проведенні антитерористичної операції використовуються сили і засоби (особовий склад, спеціалісти, зброя, спеціальні і транспортні засоби, засоби зв`язку, інші матеріально-технічні засоби) суб`єктів боротьби з тероризмом, а також  підприємств, установ, організацій, які залучаються до  участі в антитерористичній операції, в порядку,  визначеному  згідно з Положенням, зазначеним у частині другій статті 12 цього Закону. Покриття витрат та відшкодування збитків, що виникли у зв`язку із проведенням антитерористичної операції, здійснюються згідно з законодавством. За рішенням керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України, погодженим із керівництвом відповідних суб`єктів боротьби з тероризмом, до широкомасштабних, складних антитерористичних операцій у районі їх проведення залучаються та використовуються сили та засоби (особовий склад та спеціалісти окремих підрозділів, військових частин, зброя, бойова техніка, спеціальні і транспортні засоби, засоби зв`язку, інші матеріально-технічні засоби) Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, Національної гвардії України, Збройних Сил України, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері захисту державного кордону, та органів охорони державного кордону, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, Управління державної охорони України. Працівники правоохоронних органів, військовослужбовці та інші особи, які залучаються до антитерористичної операції, на час її проведення підпорядковуються керівнику оперативного штабу.
25.          Пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 04.06.2014 №158 «Про перерозподіл деяких видатків державного бюджету, передбачених Міністерству фінансів на 2014 рік, та виділення коштів з резервного фонду державного бюджету» (що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) установлено, що за безпосередню участь в антитерористичних операціях, здійсненні заходів із забезпечення правопорядку на державному кордоні, відбиття збройного нападу на об`єкти, що охороняються військовослужбовцями, звільнення цих об`єктів у разі захоплення або спроби насильного заволодіння зброєю, бойовою та іншою технікою військовослужбовцям, у тому числі строкової військової служби, особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, резервістам та працівникам (невійськовослужбовцям) льотного, льотно-підйомного, інженерно-технічного складу авіації Національної гвардії і Державної прикордонної служби, водіям автотранспортних засобів Національної гвардії і Державної прикордонної служби починаючи з 01.05.2014 виплачується винагорода в розмірі 100 відсотків місячного грошового забезпечення та заробітної плати, але не менш ніж 3000 гривень, у розрахунку на місяць.
26.          Відповідно до пункту 1 наказу Міністерства внутрішніх справ України від 23.07.2014 №719, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 08.08.2014 за №939/25716 «Про виплату винагороди військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, резервістам та працівникам (невійськовослужбовцям), льотного, льотно-підйомного, інженерно-технічного складу авіації та водіям автотранспортних засобів Національної гвардії України» (далі - Наказ №719), виплачувати військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, резервістам та працівникам невійськовослужбовцям) льотного, льотно-підйомного, інженерно-технічного складу авіації та водіям автотранспортних засобів Національної гвардії України за безпосередню участь в антитерористичних операціях, здійсненні заходів із забезпечення правопорядку на державному кордоні, відбиття збройного нападу на об`єкти, що охороняються військовослужбовцями, звільнення цих об`єктів у разі захоплення або спроби насильного заволодіння зброєю, бойовою та іншою технікою, починаючи з 01.05.2014, винагороду в розмірі 100 відсотків місячного грошового забезпечення, але не менш ніж 3000 гривень у розрахунку на місяць. Обчислення цієї винагороди здійснюється з розрахунку місячного грошового забезпечення або заробітної плати (у тому числі з урахуванням щомісячної додаткової грошової винагороди), за останньою займаною штатною посадою на час участі в зазначених операціях і заходах.
27.          Пунктом 2 Наказу №719 визначено, що винагороду виплачувати за час, обрахований із дня фактичного початку участі в операціях і заходах, зазначених у пункті 1 цього наказу, до дня завершення такої участі, в поточному місяці за минулий на підставі наказів командирів (начальників) органів військового управління (військових частин, закладів, установ, організацій) (командирам (начальникам) - наказів вищих командирів (начальників)), начальників органів внутрішніх справ.
28.          Пунктом 1.5 Інструкції про порядок виплати грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 31.12.2007 №499 (далі - Інструкція №499; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), передбачено, що підставою для виплати грошового забезпечення є наказ начальника органу внутрішніх справ про призначення на штатну посаду, яка входить у його номенклатуру, наказ ректора вищого навчального закладу про зарахування на навчання або наказ про зарахування в розпорядження відповідного органу та встановлення конкретного розміру окладів, надбавок, доплат тощо.
29.          Згідно з пунктом 1.6 Інструкції №499 грошове забезпечення осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ виплачується за місцем служби і виключно в межах асигнувань, затверджених кошторисом доходів і видатків органу, підрозділу, закладу чи установи МВС на грошове забезпечення осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ.
VI. Позиція Верховного Суду
30.          Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Суд виходить з такого.
31.          Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України; у редакції, чинній до 08.02.2020).
32.          Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України; у редакції, чинній до 08.02.2020).
33.          З аналізу наведених правових норм випливає, що винагорода за безпосередню участь в Антитерористичної операції виплачується не за весь час залучення особи до складу сил і засобів Антитерористичної операції, а тільки за час фактичної участі цієї особи у відповідних заходах.
34.          Указана правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 25.07.2019 у справі №805/1175/17-а і від 17.03.2021 у справі №360/1790/19.
35.          Отже, такі обставини (чи позивач безпосередньо брав участь в Антитерористичній операції на території Донецької та Луганської областей та протягом якого часу) підлягали обов`язковому з`ясуванню судами попередніх інстанцій під час розгляду цієї адміністративної справи, оскільки вони мають значення для її правильного вирішення.
36.          Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
37.          Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд уважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, проте не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
38.          Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
39.          З матеріалів справи випливає, що довідка ГУ МВС України в Луганській області від 23.07.2019 №525/111/16-2019дск надана щодо того, що колишній працівник міліції ОСОБА_1 дійсно перебував у складі сил та засобів, які залучались та брали безпосередню участь в Антитерористичної операції на території Луганської області з метою виконання службових (бойових) завдань, а саме: наказом першого заступника керівника Антитерористичного Центру при Служби безпеки України (керівника Антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей (по строковій частині) від 25.07.2015 №206 був залучений, з 31.07.2014; наказом першого заступника керівника Антитерористичного Центру при Служби безпеки України (керівника Антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей (по строковій частині) від 20.11.2015 №324 вибув, з 07.11.2015. Надати копії із зазначених наказів та рапорт керівника про залучення ОСОБА_1 до участі в Антитерористичної операції на території Луганської області немає можливості, оскільки у зазначених матеріалах указані працівники підрозділу, зведення відповідно яких мають гриф обмеження доступу (а.с.61).
40.          Водночас згідно з довідкою ГУ МВС України в Луганській області від 04.09.2019 №10/111/16-2019 рапорти стосовно ОСОБА_1 за період липень- грудень 2014 року про його безпосередню участь в Антитерористичної операції на території Луганської області не складались (а.с.110).
41.          Отож накази Антитерористичного Центру при Службі безпеки України від 25.07.2015 №206 і від 20.11.2015 №324 підтверджують включення позивача у період з 31.07.2014 по 31.12.2014 до сил та засобів, які залучаються та беруть безпосередню участь в Антитерористичній операції на території Донецької та Луганської областей. Військовослужбовці з числа включених до таких сил та засобів у подальшому можуть залучатися до проведення Антитерористичної операції. Відповідачем надана суперечлива інформація щодо обставин залучення позивача у наведений період часу до фактичної участі у проведенні Антитерористичної операції. Проте указані обставини залишились поза увагою судів попередніх інстанцій.
42.          Оскільки указані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судів попередніх інстанцій, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають суду касаційної інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність їхніх висновків в цілому по суті спору.
43.          Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
44.          Згідно пункту 1 частини другої статті 353 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
45.          Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом.
46.          З огляду на викладене Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. Суду першої інстанції під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене в мотивувальній частині цієї постанови, установити наведені в ній обставини, що входять до предмету доказування у цій справі, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
VII. Судові витрати
47.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
48.          Керуючись статтями 3, 242, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
49.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
50.          Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року скасувати.
51.          Адміністративну справу №360/2986/19 направити на новий розгляд до Луганського окружного адміністративного суду.
52.          Судові витрати не розподіляються.
53.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                      О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                          О.В. Кашпур
                                                                                          С.А. Уханенко