Постанова
Іменем України 
29 червня 2021 року
м. Київ
справа № 718/7/20
провадження № 61-18474св20
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: 
Синельникова Є. В. (суддя-доповідач), Білоконь О. В., Шиповича В. В.,
учасники справи:
позивач -  ОСОБА_1 ,
відповідач - Чернівецька обласна державна адміністрація,
представник відповідача -Качановський Назар Богданович,
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу Чернівецької обласної державної адміністрації на рішення Кіцманського районного суду Чернівецької області, у складі судді Нерушки Т. І., від 27 травня 2020 року та постанову Чернівецького апеляційного суду, у складі колегії суддів: Половінкіної Н. Ю., Кулянди М. І., Литвинюк І. М., від 22 жовтня 2020 року. 
Короткий зміст позовної заяви та її обґрунтування
У січні 2020 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом 
до Чернівецької обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що вона є власником нежитлової будівлі рибниці, що знаходиться по АДРЕСА_1 і розташована на сформованій земельній ділянці, кадастровий номер 7322589700:02:002:0232, площею 54,6531га, з  цільовим призначенням для рибогосподарських потреб, яка раніше перебувала в оренді у попереднього власника будівлі    ОСОБА_2 , що належить до державної форми власності, розпорядником якої є Чернівецька обласна державна адміністрація.  ОСОБА_1 зазначала, що 01 березня 2019 року вона звернулась до виконуючого обов`язки голови Чернівецької обласної державної адміністрації Павлюка М. В. із заявою щодо прийняття розпорядження і передачу їй в оренду на 5 років земельної ділянки, що знаходиться по АДРЕСА_1 , кадастровий номер 7322589700:02:002:0232, площею 54,6531 га, з цільовим призначенням для рибогосподарських потреб. Обласною комісією з питань реалізації обласною державною адміністрацією повноважень у галузі земельних відносин надано повідомлення від 01 квітня 2019 року № 01.35-49/1363 про неможливість передачі земельної ділянки у користування у зв`язку із включенням її до переліку земельних ділянок державної власності, право на яку виставляється на торги окремим лотом згідно розпорядження Чернівецької обласної адміністрації від 26 червня 2017 року № 450-р. Позивачка наголошувала на тому, що її заява не розглянута, рішення у формі розпорядження не прийнято, інформації із зазначенням причин неприйняття розпорядження їй не надано, що свідчить про бездіяльність Чернівецької обласної державної адміністрації і порушує її право на своєчасний, всебічний, неупереджений розгляд звернення щодо отримання права на користування землею.
Посилаючись на зазначені обставини, позивачка просила суд визнати незаконною бездіяльність виконуючого обов`язки голови Чернівецької обласної державної адміністрації Павлюка М. В. щодо залишення без розгляду та не прийняття рішення у формі розпорядження за її заявою 
від 01 березня 2019 року упродовж часу з 01 березня 2019 року 
по 21 листопада 2019 року включно; зобов`язати голову Чернівецької обласної державної адміністрації або особу, що виконує його обов`язки, розглянути її заяву від 01 березня 2019 року із прийняттям відповідного розпорядження у передбачений законом строк.
 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції 
Рішенням Кіцманського районного суду Чернівецької області від 27 травня 2020 року позов ОСОБА_1 задоволено частково.
Визнано незаконною бездіяльність виконуючого обов`язки голови Чернівецької обласної державної адміністрації Павлюка М. В., яка полягає 
у неприйнятті рішення у формі розпорядження за заявою ОСОБА_1 
від 01 березня 2019 року, та зобов`язано голову або виконуючого обов`язки голови Чернівецької обласної державної адміністрації розглянути заяву 
ОСОБА_1 від 01 березня 2019 року із прийняттям рішення 
у передбачений законодавством спосіб та строк.
У задоволенні іншої частини позову відмовлено.
Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що у порушення положень частини другої статті 124, частини п`ятої статті 122, частини першої та чотирнадцятої статті 123, частини другої статті 134 ЗК України, частини першої статті 6, частини першої статті 41, частини першої статті 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» посадовою особою Чернівецької обласної державної адміністрації не прийнятого відповідного рішення за заявою ОСОБА_1 від 01 березня 2019 року, отже, допущено бездіяльність. Також районний суд виходив із того, що висновок обласної комісії із земельних питань носить рекомендаційний характер і не замінює собою рішення уповноваженої посадової особи.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
Постановою Чернівецького апеляційного суду від 22 жовтня 2020 року апеляційну скаргу Чернівецької обласної державної адміністрації залишено без задоволення. Рішення Кіцманського районного суду Чернівецької області від 27 травня 2020 року залишено без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що суд першої інстанції, встановивши, що головою Чернівецької обласної державної адміністрації не було прийнято розпорядження за заявою ОСОБА_1 про передачу земельної ділянки в оренду від 01 березня 2019 року, дійшов обгрунтованого висновку про протиправну бездіяльність зазначеної посадової особи. Також апеляційний суд вважав, що відсутні підстави для надання оцінки висновку обласної комісії з питань реалізації обласною державною адміністрацією повноважень у галузі земельних відносин Чернівецької обласної державної адміністрації від 01 квітня 2019 року № 01.35-49/1363, оскільки такий документ не є рішенням суб`єкта владних повноважень (індивідуальним актом). Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що ОСОБА_1 звернулась до в.о. голови Чернівецької обласної державної адміністрації із заявою від 01 березня 2019 року не в порядку Закону України «Про звернення громадян», а на підставі норм Земельного кодексу України, якими встановлено порядок вирішення такої заяви - видання головою місцевої державної адміністрації відповідного розпорядження.
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції та доводи особи, яка її подала
У касаційній скарзі Чернівецька обласна державна адміністрація просить скасувати рішення Кіцманського районного суду Чернівецької області 
від 27 травня 2020 року та постанову Чернівецького апеляційного суду 
від 22 жовтня 2020 року і ухвалити нове судове рішення про залишення позову ОСОБА_1 без задоволення, не передаючи справи на новий розгляд.
Підставами касаційного оскарження вказаних судових рішень заявник зазначає неправильне застосування судами норм матеріального 
і порушення норм процесуального права, посилаючись на те, що 
суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми права без урахування висновку щодо застосування норм права 
у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 749/942/18 (пункт 1 частини другої статті 389 ЦПК України).
Заявник вказує також на відсутність висновку Верховного Суду щодо 
питання застосування норм права у подібних правовідносинах 
(пункт 3 частини другої статті 389 ЦПК України) та порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, внаслідок неналежного дослідження судом зібраних 
у справі доказів (пункт 4 частини другої статті 389 ЦПК України).
Доводи касаційної скарги зводяться до того, що земельне законодавство не передбачає обов`язку прийняття органом державної влади рішення у формі розпорядження про відмову у наданні земельної ділянки в оренду. На думку заявника, рішення у формі розпорядження може бути прийнято тільки за результатами позитивного вирішення питання, тобто надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою. Заявник вказує, що суди помилково розглянули справу в порядку цивільного судочинства, не звернувши увагу на те, що позивачка просила надати їй у користування на правах оренди спірну земельну ділянку як фізична особа-підприємець, тому спірні правовідносини підлягають вирішенню в порядку господарського судочинства. Особа, яка подала касаційну скаргу, стверджує, що висновок обласної комісії з питань реалізації обласною державною адміністрацією повноважень у галузі земельних відносин від 01 квітня 2020 року 
№ 01.35-49/1363 є саме рішенням Чернівецької обласної адміністрації, а не рекомендацією. Заявник наголошує на тому, що суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується. 
Ухвалою Верховного Суду від 24 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження за поданою касаційною скаргою.
Короткий зміст відзиву на касаційну скаргу
У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1  просить суд касаційної інстанції залишити касаційну скаргу Чернівецької обласної державної адміністрації  без задоволення, а оскаржені судові рішення - без змін, посилаючись на їх законність та обґрунтованість.
Фактичні обставини справи, встановлені судами 
28 лютого 2019 року приватним нотаріусом Кіцманського нотаріального округу Чернівецької області Троянською М. М. на підставі акту про реалізацію майна боржника ОСОБА_1 видано свідоцтво про право власності на нежитлову будівлю рибниці, площею 21,10 кв. м, яка розташована по АДРЕСА_1 , яка раніше належало ОСОБА_2 . 
Зазначена нежитлова будівля рибниці розташована на сформованій земельній ділянці, кадастровий номер 7322589700:02:002:0232, площею 54,6531 га, з цільовим призначенням для рибогосподарських потреб.
За повідомленням Южинецької сільської ради Кіцманського району Чернівецької області від 28 вересня 2018 року № 228 нежитлова будівля рибниці, площею 21,10 кв. м, яка знаходиться у с. Южинець Кіцманського району, розміщена на сформованій земельній ділянці, кадастровий номер 7322589700:02:002:0232, площею 54,6531 га. На даний час договір оренди вказаної земельної ділянки з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 від 13 березня 2006 року припинений у зв`язку із закінченням строку його дії.
01 березня 2019 року ОСОБА_1 звернулась до виконуючого обов`язки  голови Чернівецької обласної державної адміністрації Павлюка М. В. із заявою щодо прийняття розпорядження про передачу в оренду на 5 років земельної ділянки у с. Южинець Кіцманського району Чернівецької області, площею 54,6531 га, кадастровий номер 7322589700:02:002:0232, з цільовим призначенням для рибогосподарських потреб.
Висновком обласної комісії з питань реалізації обласною державною адміністрацією повноважень у галузі земельних відносин від 01 квітня 
2020 року № 01.35-49/1363 рекомендовано виконуючому обов`язки голови Чернівецької обласної адміністрації відмовити у передачі земельної ділянки в оренду терміном на п`ять років. Рекомендовано ОСОБА_1 звернутись до Чернівецької обласної державної адміністрації із клопотанням щодо поділу земельної ділянки в натурі, для обслуговування нежитлової будівлі рибниці площею 21,10 кв. м, яка знаходиться у с. Южинець Кіцманського району.
За змістом наведеного висновку відповідно до розпорядження Чернівецької обласної адміністрації від 26 червня 2017 року за № 450-р водний об`єкт у комплексі із земельною ділянкою, кадастровий номер 7322589700:02:002:0232, загальною площею 54,6531 га, з цільовим призначенням для рибогосподарських потреб включено до переліку земельних ділянок державної власності, право на які виставляється на торги окремим лотом, та опубліковано відповідну інформацію на веб-сайті Чернівецької обласної державної адміністрації.
Позиція Верховного Суду
Перевіривши доводи касаційної скарги та матеріали справи, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Відповідно до пунктів 1, 3, 4 частини другої статті 389 Цивільного процесуального кодексу України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою 
статті 411 цього Кодексу.
Згідно з частиною першою статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Згідно частини першої статті 15, частини першої статті 16 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
За змістом частини п`ятої статті 122 Земельної кодексу України обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.
У відповідності до пункту 2 частини першої статті 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація розпоряджається землями державної власності відповідно до закону.
Відповідно до частин першої, другої статті 116 ЗК України громадяни набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
За змістом частини другої статті 120 ЗК України якщо жилий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, що перебуває у користуванні, то в разі набуття права власності на ці об`єкти до набувача переходить право користування земельною ділянкою, на якій вони розміщені, на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були у попереднього землекористувача.
За змістом статті 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр», право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Верховний Суд у постановах від 20 вересня 2018 року у справі 
№ 804/5597/15, від 29 липня 2020 року у справі № 815/3474/17, від 21 квітня 2021 року у справі № 820/26998/15 дійшов висновку про те, що дозвіл про передачу земельної ділянки у власність або у користування або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту органу місцевого самоврядування. Відсутність належним чином оформленого індивідуального правового акту про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на передачу земельної ділянки у власність або у користування, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом (надати дозвіл або відмовити у його наданні). Отже, в такому випадку має місце протиправна бездіяльність.
За змістом частини першої, другої статті 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.
Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
Вирішуючи спір, встановивши фактичні обставини справи, надавши належну правову оцінку наявним у матеріалах справи доказам, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов обґрунтованого висновку про часткове задоволення позовних вимоги ОСОБА_1 , оскільки у передбачений законодавством спосіб та строк Чернівецькою обласною державною адміністрацією не була розглянута її заява про передачу в оренду земельної ділянки, на частині якої розміщено об`єкт нерухомості, належний позивачці на праві власності. Судами правильно враховано, що висновок обласної комісії з питань реалізації обласною державною адміністрацією повноважень у галузі земельних відносин від 01 квітня 
2020 року № 01.35-49/1363 не є розпорядженням голови Чернівецької обласної адміністрації щодо надання дозволу на передачу спірної земельної ділянки в оренду або відмову у його наданні, а носить рекомендаційний характер. При цьому суди не підміняли орган державної влади, не вирішували питань, які належать до компетенції обласної державної адміністрації, а лише визнали бездіяльність органу державної влади протиправною та зобов`язали вчинити певні дії, не зобов`язуючи приймати рішення на користь позивачки.
Доводи заявника про те, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства є безпідставними з огляду на наступне. 
Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 824/1034/19-а, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року, провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Чернівецької обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії закрито. Судами встановлено, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки він має вирішуватись з огляду на суб`єктний склад його сторін та характер спірних правовідносин у порядку цивільного судочинства.
Постановою Чернівецького апеляційного суду від 03 березня 2020 року ухвалу Кіцманського районного суду Чернівецької області від 08 січня 
2020 року про відмову у відкритті провадження (з посиланням на те, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства) скасовано і направлено справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Враховуючи неодноразове звернення ОСОБА_1 за вирішенням цього спору до судів як адміністративної, так і цивільної юрисдикцій, які зрештою спрямували її саме до суду цивільної юрисдикції, а також неможливість вирішення спору по суті в порядку адміністративного судочинства, з метою реалізації права позивачки на судовий захист, колегія суддів вважає, що цей спір має бути вирішений за правилами цивільного судочинства.
Схожі за змістом висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 158/534/16-а, провадження № 11-835апп18.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 904/10132/17 дійшла висновку про те, що фізична особа, яка бажає реалізувати своє конституційне право на підприємницьку діяльність, після проходження відповідних реєстраційних та інших передбачених законодавством процедур за жодних умов не втрачає і не змінює свого статусу фізичної особи, якого вона набула з моменту народження, а лише набуває до нього нової ознаки - підприємця. При цьому правовий статус «фізична особа - підприємець» сам по собі не впливає на будь-які правомочності фізичної особи, зумовлені її цивільною право- і дієздатністю, та не обмежує їх.
Наявність статусу підприємця не свідчить про те, що з моменту державної реєстрації фізичної особи - підприємця така особа виступає як підприємець у всіх правовідносинах.
Встановивши, що власником нежитлової будівлі рибниці, площею 
21,10 кв. м, яка розташована по АДРЕСА_1  є ОСОБА_1 як фізична особа, відсутність доказів використання будівлі у господарській діяльності, суди попередніх інстанцій правильно розглянули спір у порядку цивільного судочинства. До Чернівецької обласної державної адміністрації із заявою про надання в оренду спірної земельної ділянки ОСОБА_1 також зверталась як фізична особа.
Посилання касаційної скарги на неврахування судами попередніх інстанцій висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 749/942/18, є безпідставним, оскільки висновки судів не суперечать висновку, висловленому Великою Палатою Верховного Суду у вказаній справі.
Доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права.Підстави для скасування оскаржених судових рішень відсутні.
Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення. 
Враховуючи наведене, встановивши відсутність підстав для скасування оскаржених судових рішень колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржені судові рішення - без змін.
Керуючись статтями 400, 401, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Чернівецької обласної державної адміністрації залишити без задоволення.
Рішення Кіцманського районного суду Чернівецької області від 27 травня 2020 року та постанову Чернівецького апеляційного суду від 22 жовтня 
2020 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Судді:                                                                                                     Є. В. Синельников
 
                                                                                                                  О. В. Білоконь
 
                                                                                                                  В. В. Шипович