ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 квітня 2021 року 

м. Київ
справа №826/11248/17
адміністративне провадження №К/9901/67024/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні справу 
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.11.2018 (колегія у складі суддів Костюк Л.О., Бужак Н.П.,   Троян Н.М.)
у справі №826/11248/17 
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Білмар" 
до Державної служби геології та надр України, 
треті особи - Азово-Чорноморський міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України, Центральний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України, 
про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.          08.09.2017 Товариство з обмеженою відповідальністю «Білмар» (далі - позивач, ТОВ «Білмар») звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач), треті особи - Азово-Чорноморський міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України, Центральний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України, 
2.          Позивач просив:
-          визнати поважною причини пропуску строку звернення до суду;
-          визнати протиправними дії Державної служби геології та надр України  щодо проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин ТОВ «Білмар» та складання акту про недопущення до перевірки;
-          визнати протиправним та скасувати припис Державної служби геології та надр України №   72/2981 від 30.11.2015.
3.          Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.06.2018 у задоволенні позовних вимог відмовлено.
4.          Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.11.2018 апеляційну скаргу ТОВ «Білмар» задоволено частково; рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.06.2018 скасовано в частині відмови визнати протиправним та скасувати припис №72/2981 від 30.11.2015; в цій частині ухвалено нове рішення, яким визнано протиправним та скасовано припис №72/2981 від 30.11.2015; в іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.06.2018 залишено без змін.
5.          04.12.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Відповідача на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.11.2018. 
6.          Ухвалою Верховного Суду від 21.12.2018 відкрито провадження у справі. 

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ «Білмар» отримано спеціальний дозвіл на користування надрами від 19.07.2007 №2981 строком дії до 19.07.2012, вид користування надрами: геологічне вивчення надр, в тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.
7          Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» строк дії спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Білмар» продовжено до 19.07.2017.
8.          Наказом Державної служби геології та надр України від 24.09.2015 №299 «Про проведення планових перевірок надрокористувачів у IV кварталі 2015 року» передбачено проведення перевірки ТОВ «Білмар». Предметом перевірки є дотримання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення (горючі газоподібні та рідкі корисні копалини).
9.          Листом Державної служби геології та надр України від 16.10.2015 №13600/13/14-15 на адресу ТОВ «Білмар» направлено повідомлення про проведення планової перевірки. Зазначений лист отримано позивачем 29.10.2015, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення.
10.          23.11.2015 Азов-Чорноморським міжрегіональним відділом Департаментом державного геологічного контролю видано направлення №177 на проведення планової перевірки ТОВ «Білмар» дотримання вимог у сфері надрокористування.
11.          27.11.2015 працівниками відповідача складено Акт перевірки №72/2981 про недопущення до перевірки, яким встановлено, що при виїзді до ТОВ «Білмар» (04107, м. Київ, вул. Татарська, 21) товариство фактично не знаходиться за юридичною адресою. За зазначеною адресою знаходиться житловий будинок.
12.          30.11.2015 Азов-Чорноморський міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю виніс припис, яким зобов`язано ТОВ «Білмар» в термін до 18.12.2015 надати копії документів щодо дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин загальнодержавного значення, згідно з додатком № 1 до цього припису.
13.          28.12.2015 Азов-Чорноморський міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю вніс подання на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №2981 від 19.07.2017.
14.          Наказом Державної служби геології та надр України від 18.02.2016 №65 «Щодо анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування термінів для усунення порушень», зупинено дію дозволу ТОВ «Білмар» та надано 30 календарних днів на усунення порушень.
15.          26.02.2016 на адресу ТОВ «Білмар» направлено лист №2856/13/14-16, яким запропоновано позивачу надати інформацію про усунення порушень. Лист повернувся з відміткою Укрпошти «за закінченням терміну зберігання».
16.          10.10.2016 Азов-Чорноморський міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю вніс подання щодо анулювання спеціального дозволу на користування надрами №2981 від 19.07.2007, копію якого було направлено на адресу товариства. Лист повернувся з відміткою Укрпошти «за закінченням терміну зберігання».
17.          Позивач довідався про припис 23.06.2017 під час розгляду іншої судової справи (№  826/7975/17), з приписом не погодився і звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

18.          Як підставу позову позивач зазначає порушення відповідачем мораторію на проведення перевірок, запровадженого п. 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» № 71- VIII від 28.12.2014.
19.          Відповідач заперечував проти позову. На його думку, позовну заяву подано зі значним пропуском без поважних причин  строку звернення до суду. Що стосується мораторію, то він на правовідносини у сфері надрокористування не поширюється. До того ж строк мораторію закінчився 01.07.2015. Акт про недопущення до перевірки засвідчив порушення законодавства - невиконання обов`язку допускати посадових осіб до перевірки та надавати документи. У зв`язку з цим складено припис, яким зобов`язано надати документи для перевірки.
20.          У відповідь на відзив позивач звернув увагу, що припис складається за наслідками перевірки, а перевірку проведено не було. Було лише констатовано відсутність ТОВ «Білмар» за місцем знаходження. Тому порушено вимоги  Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

21.          Ухвалою від 28.11.2017 суд першої інстанції відмовив у задоволенні клопотання про залишення позовної заяви без розгляду з мотивів пропуску строку, оскільки дійшов висновку, що строк не пропущено.
22.          По суті вимог суд першої інстанції дійшов висновку, що обмеження, встановлене у п.3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України від 28.12.2014 №71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи», розповсюджується тільки на здійснення перевірок підприємств у відносинах, що виникають у сфері справляння податків зборів і здійснюються Державною фіскальною службою України та її територіальними органами. Тому суд не знайшов належних правових підстав для визнання дій відповідача протиправними та визнання незаконними та скасування наказу від 24.09.2015 №299 «Про проведення планових перевірок надрокористувачів у IV кварталі 2015 року», припису №72/2981 від 30.11.2015.
23.          Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції в частині правомірності перевірки (відсутності мораторію), але не погодився з висновками в частині припису. 
Суд апеляційної інстанції взяв до уваги правовий висновок Верховного Суду, висловлений у постанові від 14.03.2018 у справі № 826/2384/16 про те, що припис може бути внесений лише на підставі акту перевірки, та дійшов висновку, що перевірка позивача не проводилася, акт за результатами здійснення планового заходу з реквізитами, визначеними частиною 6 ст. 7 Закону, не складався. 
Позивачем до матеріалів справи було надано копію акту перевірки про недопущення до перевірки від 27.11.2015 р., у той час, як оскаржуваний припис від 30.11.2015 був прийнятий згідно з актом про недопущення до перевірки від 27.11.2015. 
Окрім зазначеного вище, суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що акт від 27.11.2015 не відповідає формі акту про недопущення до перевірки та формам актів перевірок, затверджених наказом Міністерства екології та природних ресурсів України №133 від 28.03.2013. 
У той же час, зважаючи на ту обставину, що в наданому акті були відображені порушення вимог законодавства та на його підставі внесено припис, суд апеляційної інстанції вважав, що така перевірка була фактично проведена відповідачем, незважаючи на недопуск його посадових осіб до неї. Крім того, порушення, які відображені в акті та приписі стосуються лише факту допуску посадових осіб відповідача до проведення планового заходу.
На підставі вище зазначеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що вимога позивача щодо визнання протиправним та скасування припису №72/2981 від 30.11.2015 підлягає задоволенню.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

24.          Відповідач частково не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції і вважає, що висновки суду в частині скасування припису свідчать про порушення норм матеріального права.
25.          Скаржник звертає увагу, що припис винесено у відповідності до норм чинного законодавства, перевірка проводилася відповідно до Кодексу України про надра та Порядку здійснення державного геологічного контролю №1294. Суд апеляційної інстанції не перевірив наявність підстав для недопущення позивачем посадових осіб Держгеонадра України до здійснення перевірки. Оскаржуваний припис складено на підставі акту про недопуск до проведення перевірки і в ньому визначено порушення: не допущено посадових осіб ДСГН України до здійснення державного контролю. Тобто припис не є вимогою про усунення порушення у сфері надрокористування, а містить вимогу надати документи та відповіді на питання, які планувалося вирішити під час перевірки.
26.          Скаржник також покликається на неврахування судом правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 19.10.2018 у справі № 826/15007/17.
27.          У відзиві Позивач просив залишити касаційну скаргу без задоволення. Зазначив, що судом апеляційної інстанції правомірно було встановлено, що зі змісту оскаржуваного припису від 30.11.2015 вбачається, що в ньому не зазначено про жодні порушення ТОВ «Білмар» у сфері надрокористування, що не відповідає вимогам Наказу №133.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків. 
29. Зважаючи на мотиви оскаржуваного судового рішення, доводи касаційної скарги та відзиву на неї, ключовим правовим питанням у справі є можливість винесення припису за наслідками складення акту про недопущення до перевірки.
30. Правові та організаційні  засади здійснення  державного  нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності,  повноваження  органів  державного нагляду  (контролю),  їх  посадових  осіб  і  права,  обов`язки та відповідальність  суб`єктів  господарювання  під  час   здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №  877-V. Цей закон застосовується Судом у реакції, що діяла на час винесення припису (30.11.2015).
31. Верховний Суд розглядав справи, в яких цей Закон застосовувався до схожих правовідносин. Зокрема, у постановах від 14.03.2018 у справі № 826/2384/16, від 10.10.2018 у справі №П/811/43/17, від 12.09.2019 у справі №817/1984/17, від 30.09.2019 у справі №817/61/16, від 11.06.2019 у справі № 802/793/16-а та від 22.01.2019 у справі №  816/1481/17 сформульовано такий правовий висновок:

«Виявлення порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства можливе лише в ході здійснення заходу державного нагляду (контролю).
У відповідності до частини восьмої статті 7 Закону № 877-V припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Отже, припис органу державного нагляду (контролю) - Державної служби геології та надр - виноситься лише у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог природоохоронного законодавства та повинен містити вимогу щодо усунення цих порушень.
Як вірно встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, вимоги оскарженого припису не направлені на усунення порушень вимог законодавства з геології та надр, оскільки внаслідок непроведення перевірки не встановлено жодних порушень у цій сфері.
Припис не може замінювати таку форму контролю як проведення перевірки, та за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці.
Необхідність надання документів, що зафіксована безпосередньо в самому приписі не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису, як обов`язкового до виконання документа, направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства у певній сфері».

32. Обставини справи, що розглядається, є подібними, а тому суд не вбачає підстав від вищенаведених висновків. Натомість висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 19.10.2018 у справі № 826/15007/17, на яку посилається скаржник, Суд у цій справі не застосовує, оскільки обставини справи відрізняються.
33. У розвиток цього висновку Суд звертає увагу на Порядок здійснення державного геологічного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України  від 14.12.2011 №  1294 (далі - Порядок). 
34. У п. 12 Порядку передбачено, що у разі недопущення посадових осіб органів державного геологічного контролю до проведення перевірки за наявності підстав, визначених законом для її проведення, посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт про недопущення до перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.
Відповідно до п. 13 Порядку посадові особи органу державного геологічного контролю під час проведення планової або позапланової перевірки мають право, зокрема, вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного геологічного контролю (підпункт 7).
35. Отже, у разі недопуску до перевірки або ненадання документів, орган державного геологічного контролю може вимагати припинення таких дій. Однак ці вимоги не можуть бути предметом припису, оскільки відповідно до п. 16 Порядку припис складається у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п`яти робочих днів з дати її завершення.
36. Законодавство не надає органу державного геологічного контролю повноважень складати приписи без перевірки.
37. Судами попередніх інстанцій встановлено, що працівниками Азов-Чорноморського міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю складено Акт №72/2981 від 27.11.2015 про недопущення до перевірки. Встановлено, що при виїзді до ТОВ «Білмар» товариство фактично не знаходиться за адресою м. Київ, вул. Татарська, 21. За цією адресою знаходиться житловий будинок.
38. 30.11.2015 винесено припис, яким зобов`язано ТОВ «Білмар» в термін до 18.12.2015 надати копії документів щодо дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин загальнодержавного значення.
39. Як вбачається з оскаржуваного припису, перевірка відповідачем не проводилась, акт за результатами здійснення планового заходу не складався.
За таких обставин відповідач мав право вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного геологічного контролю (підпункт 7 Порядку № 1294), але підстав для складення припису не було.
40. Відповідно до ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
41. Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції.
42. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
43. З огляду на відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2018 року у справі №826/11248/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб