ПОСТАНОВА
Іменем України

13 травня 2021 року 
Київ
справа №560/832/20
адміністративне провадження №К/9901/21007/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Загороднюка А.Г.,  Соколова В.М., 
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №560/832/20
за позовом  ОСОБА_1 до Галицької митниці Держмитслужби про визнання протиправним та скасування наказу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Галицької митниці Держмитслужби на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 13 квітня 2020 року (прийняте у складі головуючого судді - Польового О.Л.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Моніча Б.С., суддів: Сапальової Т.В.  Капустинського М.М.)

У С Т А Н О В И В :

І. Суть спору

1. В лютому 2020 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Галицької митниці Держмитслужби, в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ від 28.10.2019 року №552-о "Про відкриття дисциплінарного провадження".

2. В обґрунтування позовних вимог вказує, що підставою для відкриття дисциплінарного провадження слугували висновки відповідача щодо незабезпечення перевірки документів та відомостей, необхідних для здійснення митного контролю та митного оформлення товарів та транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон України та щодо незабезпечення підтвердження власником транспортного засобу права власності на транспортний засіб або користування ним. Вважає спірний наказав протиправним, оскільки при митному оформленні транспортних засобів за митними деклараціями від 12.06.2019 року №UA403030/2019/010939, від 30.07.2019 року №UA403030/2019/013920 поданий акт митного огляду прикордонної митниці та у всіх документах є відмітка про в`їзд на територію України.

2.1. Також позивач вказала, що під час відкриття дисциплінарного провадження була відсутня на роботі у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю та під час відкриття дисциплінарного провадження не був прийнятий Порядок здійснення дисциплінарного провадження, затверджений  постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 року №1039, а склад комісії сформований не у передбачений Порядком №1039 спосіб, що викликає сумніви щодо об`єктивності та упередженості здійснення дисциплінарного провадження.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. На підставі наказу Тернопільської митниці ДФС від 24.09.2019 року №146 проведена тематична перевірка щодо дотримання посадовими особами Тернопільської митниці ДФС законодавства України з питань державної митної справи при проведенні митного оформлення транспортних засобів, ввезених з Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії, за період з 01 січня 2019 року по 30 вересня 2019 року.

3.1. За результатами перевірки складений акт від 18.10.2019 року, в якому відповідач встановив, що позивачка при митному оформленні транспортних засобів за митними деклараціями від 12.06.2019 року №UA403030/2019/010939, від 30.07.2019 року №UA403030/2019/013920 порушила вимоги пункту 2.93 посадової інструкції щодо незабезпечення перевірки документів та відомостей, необхідних для здійснення митного контролю та митного оформлення товарів та транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон України, та абзацу 2 пункту 7 розділу І Правил №1118 щодо незабезпечення підтвердження власником транспортного засобу права власності на транспортний засіб або користування ним.

3.2. У доповідній записці від 21.10.2019 року №29/19-70-00 голова комісії з проведення тематичної перевірки надав пропозицію щодо відкриття дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1 .

3.3. Дорученням від 24.10.2019 року №2-д начальник Тернопільської митниці ДФС доручив дисциплінарній комісії з розгляду дисциплінарних справ відкрити дисциплінарне провадження щодо позивачки.

3.4. Наказом від 28.10.2019 року №552-о "Про відкриття дисциплінарного провадження" на підставі доручення від 24.10.2019 року №2-д до доповідної записки від 21.10.2019 року №29/19-70-00 відкрито дисциплінарне провадження щодо ОСОБА_1 .

3.5. Вважаючи спірний наказ протиправним, позивачка звернулась до суду з даним позовом.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

4. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 13 квітня 2020 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2020 року, позов задоволено. 

4.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Тернопільської митниці ДФС від 28.10.2019 року №552-о "Про відкриття дисциплінарного провадження".

4.4. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відповідач не мав правових підстав приймати наказ про початок дисциплінарного провадження, оскільки процедура здійснення такого дисциплінарного провадження не була врегульована спеціальним порядком.

IV. Касаційне оскарження

5. Не погодившись з рішенням суду першої та постановою суду апеляційної інстанцій, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
5.1. Посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідач вказує, що при винесенні оскаржуваної постанови суд апеляційної інстанції застосував норму права, а саме статтю 68 Закону України «Про державну службу» без урахування висновку Верховного Суду, викладеного у постановах Верховного Суду від 15 березня 2019 року у справі № 815/622/17 та від 12 лютого 2020 року у справі № 160/7402/18.

5.2. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що видання наказів про порушення дисциплінарного провадження - це відповідні процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, яким розпочинається дисциплінарне провадження, а тому їх правомірність має бути предметом оцінки суду при розгляді справи про визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого за результатами такого дисциплінарного провадження.

5.3. Також скаржник наголошує на тому, що судами попередніх інстанцій питання правомірності прийняття відповідачем наказу від 28.10.2019 року №552-о "Про відкриття дисциплінарного провадження" розглянуто в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів здійсненого відносно позивачки дисциплінарного провадження та рішення суб`єкта призначення (начальника митниці), винесеного за його результатами.

5.4. У зв`язку із наведеним відповідач просить скасувати оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

6. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надав.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

7. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

9. Відповідно до частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

10. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України від 10.12.2015 №889-VІІІ «Про державну службу» (далі - Закон №889-VІІІ).

11. Частиною 1 статті 64 Закону № №889-VIII передбачено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

12. За приписами статті 65 Закону № №889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим  Законом  та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

13. Відповідно до частини 1 статті 68 Закону № №889-VIII дисциплінарне провадження порушується шляхом видання відповідного наказу (розпорядження): міністром - стосовно державного секретаря відповідного міністерства; суб`єктом призначення - стосовно інших державних службовців.

14. Відповідно до статті 71 Закону № №889-VIII порядок здійснення дисциплінарного провадження затверджується Кабінетом Міністрів України. Порядок здійснення дисциплінарного провадження визначає, зокрема: 1) повноваження та порядок роботи дисциплінарної комісії; 2) порядок формування дисциплінарної комісії; 3) порядок здійснення дисциплінарного провадження у разі неможливості утворення або функціонування дисциплінарної комісії у державному органі.

15. За змістом статті 73 Закону №889-VІІІ з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.

16. За приписами статті 78 Закону №889-VІІІ рішення про накладення дисциплінарного стягнення може бути оскаржено державними службовцями до суду.

VI. Позиція Верховного Суду

17. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

18. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

19. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

20. З системного аналізу правових норм у цій справі вбачається, що недотримання державним службовцем службової дисципліни має наслідком вчинення ним дисциплінарного проступку та можливості подальшого притягнення його до дисциплінарної відповідальності. При цьому, обставини дисциплінарного проступку мають встановлюватись під час службового розслідування та оформлюватись відповідним рішенням.

21. Разом з тим, відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

22. За приписами статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

23. Відповідно до частини 2 статті 5 КАС України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

24. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

25. Стосовно «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

26. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

27. Звертаючись до суду з позовом про скасування акту суб`єкта владних повноважень, позивач має обґрунтувати, яким чином даний акт порушує його права та охоронювані законом інтереси. Захисту у порядку адміністративного судочинства підлягають порушені права особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізовує владні управлінські функції стосовно заявника.

28. Спірні правовідносини, які виникли між сторонами, стосуються розгляду питання правомірності наказу відповідача від 28.10.2019 року №552-о "Про відкриття дисциплінарного провадження" щодо ОСОБА_1 .

29. Колегія суддів звертає увагу на тому, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

30. Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов`язковими.

31. Тобто, підставами для визнання протиправними актів суб`єкта владних повноважень є невідповідність їх вимогам чинного законодавства. При цьому, обов`язковою умовою для визнання таких рішень протиправними є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

32. Разом з тим, винесення наказу про відкриття дисциплінарного провадження - це відповідні процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, якими розпочинається дисциплінарне провадження та встановлюються строки його проведення, а тому їх правомірність має бути предметом оцінки суду при розгляді справи про визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого за результатами такого дисциплінарного провадження.

33. За загальним правилом, кожна особа, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

34. При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

35. Тобто, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.

36. В свою чергу, розгляд питання правомірності винесення наказів про здійснення дисциплінарного провадження та про продовження його строків в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів такого дисциплінарного провадження та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за його результатами, у сукупності з іншими доказами не дозволить ефективно захистити та відновити порушене право позивача, а тому не відповідає завданням адміністративного судочинства.

37. Відповідна правова позиція викладена Верховним Судом, зокрема, в постановах від 15 березня 2019 року у справі № 815/622/17 та від 12 лютого 2020 року у справі №160/7402/18.

38. З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

39. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення спору.

40. Відповідно до частин першої та третьої статті 351 КАС суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

40.1. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

41. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень та прийняття нового рішення про відмову в задоволенні позову.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Галицької митниці Держмитслужби - задовольнити.

2. Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 13 квітня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2020 року в справі №560/832/20 - скасувати.

3. Ухвалити по справі №560/832/20 нову постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_1 до Галицької митниці Держмитслужби про визнання протиправним та скасування наказу - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

О.В. Калашнікова
А.Г. Загороднюк 
 В.М. Соколов ,
Судді Верховного Суду