ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

08 квітня 2021 року 	м. Дніпро	справа № 340/2618/20	
(суддя Кравчук О.В., м. Кропивницький)

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Чередниченка В.Є. (доповідач),
                               суддів:  Іванова С.М., Панченко О.М.,     
 розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2020 року у справі №340/2618/20 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про скасування рішення та зобов`язання вчинити дії,-

                                                                  ВСТАНОВИВ: 

ОСОБА_1 13 липня 2020 року звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області згідно з яким просить:
-          визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Одеській області від 19 травня 2020 року №15-9015/13-20-СГ;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Одеській області надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,06 га для ведення садівництва, що розташована на території Молодіжненської сільської ради Овідіопольського району Одеської області;
- стягнути з Головного управління Держгеокадастру в Одеській області моральну шкоду в розмірі однієї мінімальної заробітної плати;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.          
Позов обґрунтовано тим, що відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва з підстав не передбачених законом.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2020 року позов задоволено частково.
Суд, визнав протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Одеській області від 19 травня 2020 року №15-9015/13-20 СГ «Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації по землеустрою ОСОБА_1 ». Зобов`язав відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовним розміром 0,06 га, розташованої на території Молодіжненської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту). У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовив.
Рішення суду мотивовано тим, що відсутність погодження сільської ради не є законною підставою для відмови у наданні позивачеві дозволу на розробку проекту землеустрою. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 06 грудня  2019 року у справі №813/4498/16 та від 04 травня 2020 року у справі №813/2061/17.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції відповідач, зазначаючи про порушення судом першої інстанції норм матеріального права, оскаржив його до апеляційного суду. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
Апеляційна скарга фактично обґрунтована тим, що висновок суду першої інстанції про те, що відсутність погодження сільської ради не є законною підставою для відмови у наданні позивачеві дозволу на розробку проекту землеустрою є помилковим, оскільки за дорученням віце-прем`єр міністра-Міністра розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Гройсмана В.Б. від 08.10.2014 року №37732/0/1-14 під час розгляду клопотань про надання дозволів на розробку документації із землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності необхідно враховувати позицію органів місцевого самоврядування за місцем розташування земельної ділянки щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, на підставі якої зазначені земельні ділянки можуть бути передані у власність або користування.   
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та знайшло підтвердження під час апеляційного розгляду справи, що 17 квітня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Одеській області із заявою про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва на території Молодіжненської сільської ради Овідіопольського району Одеської області за межами населеного пункту, орієнтовним розміром 0,06 га (а.с.51-57).
19 травня 2020 року Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області видано Наказ №15-9015/13-20-СГ, яким з посиланням на статті 15-1, 22, 118, 122 Земельного кодексу України, доручення віце-прем`єр-міністра – Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Гройсмана В.Б. від 0810.2014 року №37732/0/1-14, Положення про Головне управління Держгеокадастру у Одеській області, затвердженого наказом Держгеокадастру від 17 листопада 2016 року №308 (зі змінами), ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, розташованої на території Молодіжненської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту), орієнтовний розмір земельної ділянки 0,06 га, із цільовим призначенням – для ведення садівництва з таких підстав: відсутність погодження Молодіжненської сільської ради Овідіопольського району Одеської області щодо можливості надання дозволу на розроблення документації (а.с.58).           
Законність та обґрунтованість вищезазначеного наказу є предметом спору переданого на вирішення суду.  
Колегія суддів, проаналізувавши на підставі фактичних обставин справи застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права при ухваленні оскарженого рішення виходить з наступного.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) встановлено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Пунктом «б» частини першої статті 81 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни України набувають права власності на земельні ділянки, зокрема, на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Зокрема, пунктом «в» частини першої статті 121 Земельного кодексу України громадянам України гарантується право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара.
Згідно з частиною першою статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
При цьому, з огляду на зміст підпункту «в» частини третьої статті 116 Земельного кодексу України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Статтею 118 Земельного кодексу України визначено порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Так, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри (частина шоста статті 118 Земельного кодексу України).
У свою чергу, згідно з вимогами абзацу першого частини сьомої статті 117 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом   порядку.
Так, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, вказаний у частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України, є вичерпним. При цьому у разі надання відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 02 липня 2020 року у справі №825/2228/18, яка згідно з частиною 5 статті 242 КАС України є обов`язковою для суду апеляційної інстанції.
Як вбачається з наказу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області №15-9015/13-20-СГ від 19 травня 2020 року, підставою для відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою у спірному Наказі зазначено відсутність погодження Молодіжненської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (а.с.58).
Однак, стаття 118 Земельного кодексу України не містить такої підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки як відсутність погодження органів місцевого самоврядування дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому, перелік законних підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 06 грудня  2019 року у справі №813/4498/16 та від 04 травня 2020 року у справі №813/2061/17, яка згідно з частиною 5 статті 242 КАС України є обов`язковою для суду апеляційної інстанції.
Отже, відсутність погодження сільської ради не є законною підставою для відмови у наданні позивачеві дозволу на розробку проекту землеустрою.
Доручення Віце-прем`єр-міністра - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, на яке посилаються відповідач, повинно застосовувались з обов`язковим врахуванням вимог статей 118 та   123 Земельного кодексу України.
Більше того, у такий спосіб до вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності всупереч вимогам статей 118 та 122 Земельного кодексу України залучається іще один суб`єкт - сільська рада.
Статтею 122 Земельного кодексу України   визначені повноваження, в т.ч. органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування.
Так, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. Районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) ведення водного господарства; б) будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої цієї статті; в) індивідуального дачного будівництва.
Частиною четвертою наведеної статті визначено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого   постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року №15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Згідно з пунктом 1 Положення № 333, Головне управління Держгеокадастру в області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане. Підпунктом 13 пункту 4 цього Положення передбачено, що Головне управління Держгеокадастру в області розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.
Отже, відповідач є спеціально уповноваженим органом на розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення та наділений відповідними повноваженнями на прийняття самостійного рішення з питань, віднесених до його компетенції.   Наявність у відповідача цих повноважень виключає необхідність участі у спірних правовідносинах органу місцевого самоврядування.
Враховуючи зазначене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність наказу відповідача від 19 травня 2020 року №15-9015/13-20-СГ та як наслідок наявності підстав для його скасування.
Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, з врахуванням доводів відповідача, що такі повноваження є дискреційними, колегія суддів виходить з наступного.
Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.
Відповідно до пунктів 2, 4 та 10 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення; визнати бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії; визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.
Згідно з частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Між тим, надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого дозволу без необхідних дій суб`єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.
Зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.
Дійсно, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання прийняти рішення.
Однак, як і будь-який інших спосіб захисту, зобов`язання відповідача прийняти рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.
Частиною 7 ст. 118 Земельного кодексу України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним.
Питання про те, чи відповідали подані позивачем до відповідача документи у відповідності до вимог частини шостої статті 118 Земельного кодексу України, судом першої інстанції не досліджувалось. Відповідних доказів на підтвердження вказаних обставин матеріали справи також не містять.
Суд апеляційної інстанції позбавлений можливості встановити наявність можливості у суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням позиції суду про те, що посилання відповідача на підстави для відмови у розробленні проекту землеустрою, викладені у наказі №15-9015/13-20-СГ від 19 травня 2020 року, не узгоджуються з вимогами національного законодавства.
За таких обставин тільки після встановлення факту належно поданих позивачем документів можливо ефективно захистити його порушені права шляхом зобов`язання відповідача прийняти відповідне рішення про надання відповідного дозволу.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 28 травня 2020 року у справі №813/1949/16, яка згідно з частиною 5 статті 242 КАС України є обов`язковою для суду апеляційної інстанції.
На підставі зазначеного, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції під час розгляду цієї справи неправильно застосував норми матеріального права, що є підставою для часткового задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції в частині зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою з прийняттям в цій частині нової постанови  про зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розроблення проекту зареєстровану відповідачем 22.04.2020 року №Ш-7268/0/36-20.  В іншій частині рішення суду першої інстанції слід залишити без змін.
Керуючись: пунктом 2 частини 1 статті 315, статтями 321, 322, 327, 329 КАС України, Третій апеляційний адміністративний суд, -
                                                            ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області – задовольнити частково.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2020 року у справі №340/2618/20 – скасувати в частині зобов`язання Головного управління Держгеокадастру в Одеській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовним розміром 0,06 га, розташованої на території Молодіжненської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту) та прийняти в цій частині нову постанову.
Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовним розміром 0,06 га, розташованої на території Молодіжненської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту) зареєстровану Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області 22.04.2020 року №Ш-7268/0/36-20 та прийняти рішення у відповідності до вимог законодавства з урахуванням висновків суду. 
В іншій частині рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2020 року у справі №340/2618/20 – залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
                    Повне судове рішення складено 08 квітня 2021 року.
   
Головуючий - суддя                                                                      В.Є. Чередниченко 

                               суддя                                                                      С.М. Іванов 

                               суддя                                                                      О.М. Панченко