ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 травня 2021 року 
м. Київ
справа № 320/9965/20
адміністративне провадження № К/9901/3118/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу 
за позовом Державного підприємства «Жулянський машинобудівний завод «Візар»
до Вишневої міської ради
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою Державного підприємства «Жулянський машинобудівний завод «Візар»
на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року (постановлену у складі судді Брагіна О.Є.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді  Шурка О.І., суддів Мельничука В.П., Оксененка О.М.),
В С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
Державне підприємство "Жулянський машинобудівний завод "ВІЗАР" (далі - ДП "Жулянський машинобудівний завод "ВІЗАР", позивач) звернулось в суд з позовом до Вишневої міської ради (далі також - відповідач) про визнання протиправною бездіяльності Вишневої міської ради Київської області щодо неприйняття у встановлений законодавством строк та порядку рішення про передачу у постійне користування земельної ділянки площею 0,1016 га (кадастровий номер 3222410600:01:009:5155) за адресою: м. Вишневе, вул. Святошинська, 44-а для будівництва та обслуговування закладів освіти та зобов`язання Вишневої міської ради розглянути на найближчій сесії клопотання про передачу у постійне користування вказаної земельної ділянки та прийняти рішення згідно зі статтею 123 Земельного кодексу України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року, залишеною без змін постановою  Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ДП "Жулянський машинобудівний завод "ВІЗАР" до Вишневої міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що з моменту укладення між землекористувачем та органом місцевого самоврядування договору оренди землі припиняються адміністративні відносини між цими суб`єктами та в подальшому виникають договірні відносини, які характеризуються рівністю їх учасників та свободою договору. Такі ознаки притаманні не адміністративним, а цивільним правовідносинам, які з урахуванням суб`єктного складу можуть бути предметом судового розгляду у відповідному суді загальної юрисдикції або господарському суді. 
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, вважаючи їх прийнятими з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, ДП "Жулянський машинобудівний завод "ВІЗАР" звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди не застосували або неправильно застосували положення статей 2, 4, 5, 19, 170 КАС України, статей 5, 12, 116, 122, 123, 124 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статті 16 Закону України «Про оренду землі» від 6 жовтня 1998 року № 161-XIV (далі - Закон № 161-XIV), статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) і прийшли до помилкового висновку про те, що справу належить розглядати за правилами господарського, а не адміністративного судочинства.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
Касаційна скарга надійшла до суду 27 січня 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду від 16 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження у справі №320/9965/20, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 31 березня 2021 року справу призначено до розгляду в судове засідання на 20 квітня 2021 року о 14 годині 30 хвилин з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів, однак у зв`язку із неявкою сторін у судове засідання, розгляд справи відкладено на 25 травня 2021 року на 14 годину 00 хвилин.
У судове засідання, призначене на 25 травня 2021 року на 14 годину 00 хвилин, сторони не з`явилися, однак до суду надійшло клопотання позивача від 27 квітня 2021 року, в якому він просить розглядати справу без участі їх представника.
Від відповідача жодних клопотань щодо участі представника в розгляді справи в судовому засіданні не надходило.
Оскільки представники сторін, які були належним чином повідомлені про час і місце розгляду справи, двічі не з`явилися в судове засідання та враховуючи клопотання позивача (скаржника) про розгляд справи без участі їх представника, ухвалою суду, постановленою без виходу до нарадчої кімнати від 25 травня 2021 року, вирішено продовжити розгляд справи №320/9965/20 у письмовому провадженні.
Позиція інших учасників справи
Від відповідача відзиву на касаційну скаргу ДП "Жулянський машинобудівний завод "ВІЗАР" не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій та доводів касаційної скарги
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Київського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року відповідають, а викладені в касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.
З доводів та вимог касаційної скарги вбачається, що скаржник оскаржую рішення судів попередніх інстанцій з підстав неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а саме, щодо відмови суду розглядати справу №320/9965/20 в порядку адміністративного судочинства.
Так, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, відмовив у відкритті провадження у справі, виходячи із того, що спір у цій справі повинен бути вирішений у порядку господарського судочинства. Ухвалюючи зазначені судові рішення, суди попередніх інстанцій посилалися на статті 2, 4, 19, 170 КАС України.
При цьому суди попередніх інстанцій зазначили, що з моменту укладення між землекористувачем та органом місцевого самоврядування договору оренди землі припиняються адміністративні відносини між цими суб`єктами та в подальшому виникають договірні відносини, які характеризуються рівністю їх учасників та свободою договору. Такі ознаки притаманні не адміністративним, а цивільним правовідносинам, які з урахуванням суб`єктного складу можуть бути предметом судового розгляду у відповідному суді загальної юрисдикції або господарському суді.
Надаючи оцінку вказаним висновкам судів попередніх інстанцій, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне вказати наступне.
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до пункту 2 частини першої  статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:
- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Так, як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, позивач є балансоутримувачем будівель учбово-виробничого комбінату, які знаходяться у державній власності, розташованих за адресою: м. Вишневе, вул. Святошинська, 44-а.
Рішенням Х сесії Вишневої міської ради VІ скликання №1-01/Х6-31 від 13 червня 2011 року затверджено технічну документацію із землеустрою щодо складання державного акта на право постійного користування земельною ділянкою та надано Вишнівській загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів № 3 в постійне користування земельну ділянку площею 2,8892 га для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти по вул. Святошинській, 44 за рахунок земель запасу Вишневої міської ради, кадастровий номер 3222410600:01:009:0072.
При затвердженні відповідачем землевпорядної документації та оформленні акта на право постійного користування земельною ділянкою Вишнівській ЗОШ №3, земельна ділянка на якій були розташовані будівлі учбово-виробничого комбінату, також включена до загальної площі земельної ділянки, наданої у комунальну власність і переданої у користування Вишнівській ЗОШ №3.
Відповідно до пункту «б» частини першої статті 80 ЗК України суб`єктами права власності на землю є, серед іншого, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.
Положеннями частини першої статті 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.
Згідно з підпунктом 8 пункту «б» частини першої статті 33 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Стаття 26 цього Закону визначає компетенцію сільських, селищних, міських рад, зокрема, щодо вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин. Вказане питання мають вирішуватися виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
З аналізу наведених норм матеріального права суд приходить до висновку, що право здійснювати розпорядження землями комунальної власності, у тому числі передавати їх у власність або користування фізичним та юридичним особам, належить до виключної компетенції органу місцевого самоврядування.
Згідно зі статтею 5 ЗК України одним із принципів земельного законодавства є забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави.
Заявлений спір стосується вимог орендокористувача змінити своє право оренди на право постійного користування земельною ділянкою, що жодним чином не може бути вирішено органом місцевого самоврядування, як суб`єктом владних повноважень, а може бути вирішено ним як суб`єктом господарювання.
Таким чином, з моменту укладення між землекористувачем та органом місцевого самоврядування договору оренди землі припиняються адміністративні відносини між цими суб`єктами, а виникають в подальшому договірні відносини, які характеризуються рівністю їх учасників та свободою договору. Такі ознаки притаманні не адміністративним, а цивільним правовідносинам, які з урахуванням суб`єктного складу можуть бути предметом судового розгляду у відповідному суді загальної юрисдикції або господарському суді.
Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 4 квітня 2018 року у справі № 539/1957/16-а, від 25 квітня 2018 року у справі № 496//2866/16-ц та від 29 серпня 2018 року у справі № 569/838/17.
Частиною другою статті 4 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) передбачено, що юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Статтею 20 ГПК України визначено, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності, зокрема, справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), визнання недійсними актів, що порушують такі права.
Відповідно до пункту першого частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Ураховуючи суть спірних правовідносин та суб`єктний склад сторін у справі, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, тому висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, про відмову у відкритті провадження у справі є обґрунтованим, оскільки ця справа має вирішуватися в порядку господарського судочинства.
Враховуючи те, що суди попередніх інстанцій не розглядали справу по суті, оскільки позов, з яким ДП "Жулянський машинобудівний завод "ВІЗАР" звернулося в адміністративний суд не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, що і було підтверджено під час касаційного перегляду оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій, то безпідставними є доводи касаційної скарги щодо незастосування судами попередніх інстанцій статей 12, 122, 123, 124 ЗК України та статті 16 Закону № 161-XIV.
Доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судами норм матеріального права, а саме, статей 5, 116 ЗК України, статті 26 Закон № 280/97-ВР та порушення судами норм процесуального права, а саме, статей 2, 4, 5, 19, 20, 22, 170 КАС не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду рішень судів попередніх інстанцій.
Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
У відповідності до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди ухвалили судові рішення при дотриманні норм процесуального права, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Оскільки суд залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державного підприємства «Жулянський машинобудівний завод «Візар» залишити без задоволення.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач                                                                       Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                          І.В. Желєзний
                                                                                          Н.В. Коваленко