ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 червня 2021 року 
м. Київ
справа № 160/12521/19
адміністративне провадження № К/9901/29988/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В.,  Губської  О.А., 
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №160/12521/19
за позовом Приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного підприємства "Національні інформаційні системи", Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 червня 2020 року (прийняте у складі головуючого судді Єфанової О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Іванова С.М., суддів: Панченко О.М., Чередниченка В.Є.)

У С Т А Н О В И В :

І. Суть спору

1. Приватний нотаріус Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Державного підприємства "Національні інформаційні системи", Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України № 3536/5 від 15 листопада 2019 року «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора-приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» та відновлення відповідного доступу.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що наказ Міністерства юстиції України № 3536/5 від 15 листопада 2019 року «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора-приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» прийнято відповідачем упереджено, без дослідження обставин, що мають значення для прийняття рішення, без жодного мотивування, без повідомлення позивача про проведення камеральної перевірки, що позбавило позивача права приймати участь в процесі оскаржуваного наказу шляхом надання пояснень та зауважень щодо виявлених порушень.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. На підставі наказу Міністерства юстиції України від 06 листопада 2019 року № 3927/7 «Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», головним спеціалістом відділу контролю у сферах державної реєстрації Управління акредитації, контролю та моніторингу суб`єктів державної реєстрації Департаменту державної реєстрації та нотаріату О.І. Рябоконь, відповідно до статті 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон) та Порядку № 990, було проведено моніторинг реєстраційних дій державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 (далі - приватний нотаріус ОСОБА_1) у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (далі - Державний реєстр прав).

3.1. За результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, відповідачем складено Акт від 11 листопада 2019 року, в якому встановлено порушення вимог Закону, Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 року № 1127 (у редакції, чинній на момент проведення реєстраційних дій) (далі - Порядок № 1127) та Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 року № 1141.

3.2. На підставі вказаного, наказом Міністерства юстиції України від 12 листопада 2019 року № 3949/7 «Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1» вирішено провести камеральну перевірку позивача та утворено Комісію для проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1.

3.3. За результатом проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1, відповідачем була складена довідка від 14 листопада 2019 року, якою встановлено порушення позивачем вимог законодавства у сфері державної реєстрації прав на нерухоме майно. 

3.4. Відповідно до резолютивної частини довідки Комісія пропонує Тимчасово заблокувати доступ державного реєстратора-приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 1 (один) рік та направити до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України подання щодо анулювання свідоцтва про право зайняття нотаріальною діяльністю приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1.

3.5. На підставі вказаних висновків, 15 листопада 2019 року Міністерством юстиції України було видано наказ № 3536/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора-приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».

3.6. Відповідно до пункту 1 Наказу № 3536/5 від 15 листопада 2019 року тимчасово заблоковано доступ державного реєстратора-приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 1 (один) рік.

3.7. Не погодившись з правомірністю прийняття вказаного наказу, позивач звернувся з даним позовом до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

4. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 червня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року, позов задоволено.

4.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України від 15 листопада 2019 року №3536/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора-приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».

4.2. Зобов`язано Державне підприємство «Національні інформаційні системи» відновити доступ ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

4.3. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що спірний наказ був прийнятий відповідачем протиправно та з порушенням прав позивача, що свідчить про необхідність його скасування.

4.4. Суди зазначили, що камеральну перевірку позивача проведено з порушенням встановленої процедури, оскільки матеріали справи не містять доказів, які б підтверджували отримання позивачем наказу про проведення камеральної перевірки.

IV. Касаційне оскарження

5. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Міністерство юстиції України подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій зазначає, що вказані судові рішення є такими, що прийняті при неправильному застосуванні норм матеріального права та порушенні норм процесуального права.

5.1. Підставами для відкриття касаційного провадження скаржник зазначив, що при винесенні оскаржуваної постанови суд апеляційної інстанції застосував норму права, а саме пункти 6 та 7 Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року №990 (далі - Порядок №990) без урахування висновків Верховного Суду, викладеного в постановах від 25 січня 2019 року у справі № 820/5866/17 та від 29 квітня 2020 року у справі №826/15358/17.

5.2. Також вказує, що суд апеляційної інстанції безпідставно розглянув дану справу за правилами спрощеного позовного провадження. Справа підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження, оскільки суд першої інстанції, відкривши спрощене позовне провадження, в подальшому постановив ухвалу про розгляд справи за правилами загального позовного провадження. У такому випадку повернення до розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження не допускається.

5.3. Скаржник звертає увагу, що судом апеляційної інстанції, в порушення вимог частини першої статті 311 КАС України, розглянуто дану справу без повідомлення (виклику) учасників справи, хоча відповідне клопотання апелянтом було заявлено.

5.4. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує, що оскаржуваний наказ був прийнятий у відповідності до приписів чинного законодавства, що свідчить про відсутність підстав для його скасування. 

5.5. Наголошує, що нормами матеріального права визначено лише обов`язок розміщення наказу на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та направлення державному реєстратору копії наказу про проведення камеральної перевірки, у зв`язку з чим незабезпечення участі державного реєстратора у процесі проведення камеральної перевірки не тягне неправомірності оскаржуваного наказу.

5.6. Також вказує, що Порядком №990 не встановлено право суб`єкта - державного реєстратора, який перевіряється, надавати в процесі проведення камеральної перевірки пояснення з власної ініціативи, а камеральна перевірка за своєю правовою природою є перевіркою, що проводиться у приміщенні Міністерства юстиції України виключно на підставі даних Державного реєстру речових прав.

5.7.          У зв`язку із наведеним відповідач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

6. Державне підприємство "Національні інформаційні системи" у свої поясненнях щодо вказаної касаційної скарги наголошує на тому, що при виконанні покладених на нього діючим законодавством повноважень адміністратора Систем, останнє не здійснювало порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача, а тому зобов`язання судом ДП «НАІС» вчинити дії з відновлення доступу позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно є безпідставним, у зв`язку з чим підтримує вимоги касаційної скарги.

7. У відзиві на касаційну скаргу, позивач зазначає, що викладені в касаційній скарзі аргументи скаржника не можуть прийматися до уваги, оскільки не спростовують висновки про недотримання скаржником обов`язку щодо повідомлення державного реєстратора-приватного нотаріуса про факт проведення перевірки та правові підстави її проведення (пункти 6 та 7 Порядку №990), а також про невмотивованість застосованого до позивача стягнення.

7.1. Вказує, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягають скасуванню.

V. Оцінка Верховного Суду

8. Верховний Суд, переглянувши рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм процесуального права, вбачає підстави для часткового задоволення касаційної скарги.

9. Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

10. Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

10.1. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

10.2. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

11. З урахуванням змін до КАС України, які набрали чинності 08 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.

12. За приписами статті 12 КАС України Адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного).

13. Відповідно до частини першої статті 257 Кодексу адміністративного судочинства України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності. 

14. В свою чергу, загальне позовне провадження призначене для розгляду всіх справ, які у зв`язку зі складністю, кількістю учасників та особливостями предмета доказування не можуть бути розглянуті в порядку спрощеного позовного провадження.

15. Розгляд справи в порядку загального позовного провадження передбачає проходження всіх передбачених кодексом стадій судового процесу, зокрема, підготовче провадження, під час якого учасники подають суду заяви по суті справи, а також клопотання з процесуальних питань, розгляд справи по суті (відкриття розгляду справи по суті, встановлення явки учасників, оголошення складу суду, роз`яснення учасникам їхніх прав та обов`язків, розгляд клопотань, з`ясування обставин справи та дослідження доказів, вступне слово учасників, питання, дослідження судом доказів, додаткові пояснення учасників, судові дебати, заключне слово учасників, репліки, ухвалення судом рішення по суті справи).

16. За приписами частини 4 статті 260 КАС України суд при розгляді справи за правилами спрощеного позовного провадження за наявності підстав може постановити ухвалу про розгляд справи за правилами загального позовного провадження та заміну засідання для розгляду справи по суті підготовчим засіданням.

17. За приписами частини 6 статті 260 КАС України, якщо суд вирішив розглянути справу в порядку спрощеного позовного провадження, але в подальшому постановив ухвалу про розгляд справи за правилами загального позовного провадження, розгляд справи починається зі стадії відкриття провадження у справі. У такому випадку повернення до розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження не допускається.

18. Відповідно до частини 1 статті 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі:
1) відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю;
2) неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання;
3) подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

19. Як вбачається з матеріалів справи, Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 28 грудня 2019 року відкрив провадження у справі № 160/12521/19 за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.

20. Згідно з ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року, суд першої інстанції перейшов до розгляду справи № 160/12521/19 за правилами загального позовного провадження та призначив підготовче засідання. Вказана ухвала суду мотивована необхідністю отримання додаткових доказів від сторін.

21. Суд апеляційної інстанції переглядав рішення суду першої інстанції в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи за наявними у справі матеріалами, посилаючись на статтю 311 Кодексу адміністративного судочинства України.

22. У свою чергу, в апеляційній скарзі Міністерством юстиції України заявлялось клопотання про розгляд справи за участю останнього, проте, відповідно до ухвали від 04 серпня 2020 року, суд апеляційної інстанції відмовив у задоволенні вказаного клопотання Міністерства юстиції України.

23. Зокрема, суд апеляційної інстанції відмовляючи у задоволенні клопотання Міністерства юстиції України про розгляд справи його участю дійшов висновку, що з огляду на те, що дана справа має незначну складність, не відноситься до справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження, обгрунтованим є розгляд справи в спрощеному провадженні без виклику сторін (в порядку письмового провадження).

24. Верховний Суд вважає помилковим вказаний висновок суду апеляційної інстанції, оскільки наведені вище обставини, зокрема, розгляд справи судом першої інстанції за правилами загального позовного провадження та наявність клопотання скаржника про розгляд справи в суді апеляційної інстанції за його участю, спростовують наявність підстав передбачених частиною 1 статті 311 КАС України для розгляду даної справи судом апеляційної інстанції в спрощеному провадженні без виклику сторін (в порядку письмового провадження).

25. Також, як вбачається з доводів касаційної скарги, скаржник вказує на допущенні судом апеляційної інстанції порушення норм процесуального права як щодо неналежного порядку розгляду судом справи, так і про розгляд справи у його відсутність не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання.

26. Відповідно до статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є, серед іншого, змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

27. З метою безумовного дотримання цього конституційного принципу в частині третій статті 2 та статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України закріплено, що до основних засад (принципів) адміністративного судочинства належить, зокрема, змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі; суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

28. Загалом принцип змагальності прийнято розглядати як основоположний компонент концепції "справедливого судового розгляду" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, що також включає споріднені принципи рівності сторін у процесі та ефективної участі.

29. Принцип змагальності судового провадження охоплює собою право особи, крім можливості подавати власні докази, знати про існування всіх представлених доказів та пояснень іншими учасниками справи, оскільки вони можуть вплинути на рішення суду, мати можливість знайомитись з матеріалами справи та робити з них копії, а також володіти відповідними знаннями (залучати професійного представника) та змогу коментувати представлені докази та пояснення у належній формі та у встановлений час.

30. На сьогодні Європейським судом з прав людини сформовані вже сталі підходи до розуміння принципу змагальності як однієї з базових гарантій права особи на справедливий суд, що може та, певною мірою, повинна враховуватися судами України при розгляді справи та винесенні рішень.

31. У справі "Салов проти України" (заява №65518/01, п. 87) Суд зробив висновок, що принцип рівності сторін у процесі є лише одним з елементів більш широкого поняття справедливого судового розгляду, яке також включає фундаментальний принцип змагальності процесу ("Руїс-Матеос проти Іспанії" (Ruiz-Mateos v. Spain), заява №12952/87, п. 63).

32. У справі "Лазаренко та інші проти України" (№70329/12, п. 37) Суд нагадує, що принцип змагальності та принцип рівності сторін, які тісно пов`язані між собою, є основоположними компонентами концепції "справедливого судового розгляду" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

33. Крім того, відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини, невід`ємними частинами права на суд необхідно розглядати, зокрема, такі вимоги, як змагальність процесу (Екбатані проти Швеції (Ekbatani v. Sweden), заява №10563/83, п. 24-33) та право на ефективну участь (T. проти Сполученого Королівства (T. v. the United Kingdom), заява №24724/94, п. 83-89).

34. Таким чином, принцип змагальності спільно з принципом рівності є одним з основних елементів поняття "право на справедливий суд", що гарантоване Конвенцією.

35. За правилами пункту 2 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.

36. Відповідно до пункту 3 частини третьої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою.

37. За наведених обстави, Верховний Суд дійшов висновку про те, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права, рішення прийнято без повідомлення осіб у зв`язку з розглядом справи в порядку спрощеного позовного провадження, яка з огляду на приписи частини 6 статті 260 КАС України має розглядатися в порядку загального позовного провадження, чим порушено принцип змагальності сторін, офіційного з`ясування всіх обставин у справі. Наведене є обов`язковою підставою для скасування судового рішення суду апеляційної інстанції з направленням справи на новий розгляд до цього ж суду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, 

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Міністерства юстиції України - задовольнити частково.

2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року скасувати, справу № 160/12521/19 направити на новий розгляд до Третього апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді	О.В. Калашнікова М.В. Білак   О.А. Губська