КИЇВСЬКИЙ  АПЕЛЯЦІЙНИЙ  СУД

Справа № 372/391/17                                                                 Головуючий у суді І інстанції Потабенко Л.В.
Провадження № 22-ц/824/3767/2021                                           Доповідач у суді ІІ інстанції Ігнатченко Н.В.
 
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
12 травня 2021 року                                                                    м. Київ 
Київський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:
головуючого - Ігнатченко Н.В.,
суддів: Голуб С.А., Таргоній Д.О.,
за участю секретаря судового засідання - Войтенко О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні Київського апеляційного суду у порядку спрощеного позовного провадження цивільну справу за апеляційною скаргою заступника керівника Київської обласної прокуратури на ухвалу Обухівського районного суду Київської області від 26 листопада 2020 року у справі за позовом заступника прокурора Київської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України, Державного підприємства «Київське лісове господарство» до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , треті особи: ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , про визнання недійсними державних актів, витребування земельних ділянок,
в с т а н о в и в:
 
У лютому 2017 року заступник прокурора Київської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України, ДП «Київське лісове господарство» до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , треті особи: ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , в якому остаточно просив витребувати у власність держави в особі Кабінету Міністрів України та в постійне користування ДП «Київське лісове господарство» з незаконного володіння ОСОБА_2 земельну ділянку із кадастровим номером 3223155400:06:002:0004, загальною площею 1,1244 га, вартістю 6 190,32 грн; ОСОБА_3 земельну ділянку із кадастровим номером 3223155400:06:003:0070, загальною площею 1,4000 га, вартістю 7 707,62 грн; ОСОБА_1 земельну ділянку із кадастровими номерами 3223155400:06:002:0019, 3223155400:06:003:0106, 3223155400:06:003:0104, 5223155400:06:003:0107, 3223155400:06:003:0105, 3223155400:06:003:0002, загальною площею 20,596 га, вартістю 113 390,05 грн.
Рішенням Обухівського районного суду Київської області від 20 червня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.
Рішенням Апеляційного суду Київської області від 19 вересня 2017 року апеляційну скаргу першого заступника прокурора Київської області відхилено. Рішення Обухівського районного суду Київської області від 20 червня 2017 року залишено без змін. Виключено з мотивувальної частини рішення Обухівського районного суду Київської області від 20 червня 2017 року посилання на пропуск строків позовної давності.
Постановою Верховного Суду від 13 листопада 2019 року касаційну скаргу першого заступника прокурора Київської області задоволено. Рішення Обухівського районного суду Київської області від 20 червня 2017 року та рішення Апеляційного суду Київської області від 19 вересня 2017 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції, з тих підстав, що при вирішенні спору суди не перевірили та не встановили наявність виключного випадку для подання позову заступником прокурора Київської області, зокрема, що суди не з`ясували, чи була письмова вказівка чи наказ Генерального прокурора або його першого заступника, чи заступника відповідно до компетенції для пред`явлення позову в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України. 
Під час нового розгляду справи в суді першої інстанції представник третьої особи  ОСОБА_4 - Якуніна І.М. подала клопотання про залишення позовної заяви заступника прокурора Київської області, поданої в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України, ДП «Київське лісове господарство», без розгляду, обґрунтовуючи його відсутністю в матеріалах справи доказів наявності виключного випадку для представництва Кабінету Міністрів України заступником прокурора Київської області та доказів повідомлення прокурором Кабінету Міністрів України, Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та Державного агентства лісових ресурсів України про порушення інтересів держави до подання позову.
Представник відповідачів ОСОБА_1 та ОСОБА_2 - Насадчук П.А. також подав до суду клопотання про залишення позовної заяви без розгляду, посилаючись на те, що пред`являючи позов, прокурор завчасно і належним чином не повідомив позивачів про намір звернутись до суду, відсутній наказ чи письмова вказівка Генерального прокурора України чи його заступників про представництво інтересів Кабінету Міністрів України першим заступником прокурора Київської області, не обґрунтовано та не доведено бездіяльність Кабінету Міністрів України, порушено принцип належного врядування, та вбачається вибіркове правосуддя.
Ухвалою Обухівського районного суду Київської області від 26 листопада 2020 року клопотання відповідачів ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та третьої особи ОСОБА_4 про залишення позову без розгляду задоволено.
Позовну заяву заступника прокурора Київської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України, ДП «Київське лісове господарство»до  ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , треті особи: ОСОБА_4 , ОСОБА_5 ,про визнання недійсними державних актів, витребування земельних ділянок, залишено без розгляду.
Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що заступником прокурора Київської області не дотримано вимог стосовно розумності строку звернення до суду з дати повідомлення уповноважених суб`єктів про такий намір звернутись до суду в інтересах держави, а фактам бездіяльності Кабінету Міністрів України та ДП «Київське лісове господарство» щодо вибуття спірних земельних ділянок з власності держави перед поданням позову прокуратурою правова оцінка надана не була, тому умови щодо права на звернення прокурора до суду з позовною заявою в інтересах держави в особі її органів про витребування земельних ділянок не були дотримані, що є підставою для залишення позовної заяви без розгляду відповідно до пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України.
Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, заступник керівника Київської обласної прокуратури звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить його скасувати, з мотивів порушення судом першої інстанції норм процесуального та неправильного застосування норм матеріального права, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
На обґрунтування своїх вимог прокурор посилається на те, що наявність підстав для представництва пов`язана не з бездіяльністю уповноваженого суб`єкта після одержання повідомлення від прокурора про намір вжити заходи представницького характеру, а з його суб`єктивною поведінкою протягом всього часу, з якого йому було відомо, чи з об`єктивних причин мало бути відомо, про порушення інтересів держави. Судом першої інстанції безпідставно не враховано, що позивачам про оформлення речових прав фізичними особами на землі лісового фонду у кварталах 10, 14, 15, 18, 19, 20, 24 Козинського лісництва ДП «Київське лісове господарство» було відомо задовго до надсилання прокурором повідомлення в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 1 лютого 2017 року. Проте, у значний строк з моменту первинного виявлення факту порушення, вказаними суб`єктами заходи щодо поновлення порушених прав та повернення спірних земель з незаконного користування не вживались, що кваліфіковано прокурором як не здійснення належного захисту інтересів держави, що дає йому повноваження на звернення до суду з позовом в порядку представництва.
Прокурор вказав, що за обставин, коли уповноваженому суб`єкту було відомо про наявність порушення прав та законних інтересів держави до направлення прокурором повідомлення про вжиття заходів представницького характеру, здійснення такого повідомлення за 6 днів, як у даній справі, або ж навіть попередньо, але у день подання позову, не може розцінюватись як неналежне обґрунтування прокурором підстав для представництва, оскільки останні пов`язані з бездіяльністю суб`єкта владних повноважень протягом розумного строку з моменту, коли цьому суб`єкту стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, на що і вказано у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18. При цьому, ні Кабінет Міністрів України, ні ДП «Київське лісове господарство» наявність у прокурора повноважень на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі вказаних органів не заперечують, а навпаки, підтримують позовні вимоги, які належним чином обґрунтовані тим, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначено суб`єктів, уповноважених здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Крім того, відповідно до положень пункту 4 частини четвертої статті 185 ЦПК України відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави є підставою саме для повернення позовної заяви, однак в порушення вказаних вимог процесуального законодавства, судом з підстав, визначених частиною четвертою статті 56 ЦПК України, постановлено ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду. За таких обставин прокурор вважає, що суд першої інстанції дійшов необгрунтованого висновку щодо наявності підстав для залишення позову прокурора у даній справі без розгляду, неправильно застосував вимоги статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, що має наслідком безпідставне перешкоджання у доступі до правосуддя та витрачені три роки терміну, протягом якого дана справа перебувала на розгляді суду.
У відзиві на апеляційну скаргу представник відповідачів ОСОБА_1 та ОСОБА_2 - адвокат Насадчук П.А. просить апеляційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін, посилаючись на його законність та обґрунтованість.
У відзиві на апеляційну скаргу представник третьої особи  ОСОБА_4 - адвокат Якуніна І.М. також просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу Обухівського районного суду Київської області від 26 листопада 2020 року - без змін з підстав її законності та обґрунтованості.
Відзиви інших учасників справи на апеляційну скаргу до суду не надходили.
Заслухавши доповідь судді апеляційного суду, пояснення учасників справи, що з`явилися в судове засідання, перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду в межах доводів та вимог апеляційної скарги, а також відзивів на неї, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з таких підстав.
За правилом частин першої, другої статті 367 ЦПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.
Судом першої інстанції встановлено, що 8 лютого 2017 року заступник прокурора Київської області звернувся до Обухівського районного суду Київської області з позовом в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України, ДП «Київське лісове господарство» до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , треті особи: ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , про визнання недійсними державних актів, витребування земельних ділянок.
Позовна заява зареєстрована у вихідній кореспонденції прокуратури Київської області за № 05/1-294 вих.17 від 2 лютого 2017 року (а. с. 2, т. 1).
В цей же день 2 лютого 2017 року листами з наступними вихідними № 05/1-295 вих.17 заступник прокурора Київської області повідомив Кабінет Міністрів України про підготовку даного позову для подання до Обухівського районного суду Київської області в інтересах Кабінету Міністрів України(а. с. 182, т. 1), та за вихідним № 05/1-296 вих.17  повідомив директора ДП «Київське лісове господарство» про підготовку цього позову для подання до Обухівського районного суду Київської області в інтересах підпорядкового йому підприємства (а. с. 183, т. 1).
З матеріалів справи вбачається, що Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у свій постанові від 13 листопада 2019 року в даній справі скасовуючи судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні позовних вимог заступника прокурора Київської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України, ДП «Київське лісове господарство», вказав, що при вирішенні спору суди не перевірили та не встановили наявність виключного випадку для подання позову заступником прокурора Київської області, зокрема, не з`ясували, чи була письмова вказівка чи наказ Генерального прокурора або його першого заступника, чи заступника відповідно до компетенції для пред`явлення позову в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України. 
Встановлено, що під час нового розгляду справи, в додатку до письмових пояснень прокурора Київської області Киричук М. від 19 травня 2020 року   було додано лист заступника Генерального прокурора України за вихідним № 05/1-652/вих-16 від 22 вересня 2016 року, згідно з яким проінформовано прокурора Київської області про надання доручення прокуратурі Київської області щодо подання вищевказаного позову (а. с. 91, 153, т. 5).
Згідно із частиною першою статті 417 ЦПК України вказівки, що містяться в постанові суду касаційної інстанції, є обов`язковими для суду першої та апеляційної інстанцій під час нового розгляду справи.
Відповідно до статей 55, 124 Конституції України та статті 3 ЦПК України 2004 року у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду з позовом, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів, суспільних інтересів. У випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси. 
Згідно із положеннями статті 45 ЦПК України 2004 року з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді, прокурор, в межах повноважень визначених законом, зокрема, звертається до суду з позовною заявою. Одночасно прокурор повинен надати суду документи, які підтверджують неможливість громадянина самостійно здійснювати представництво своїх інтересів.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
При цьому правом визначати предмет та підставу позову наділений лише позивач (статті 4, 12, 13, 43 ЦПК України 2004 року).
У пункті 9 Розділу ХІІІ «Перехідні положення» ЦПК України, у редакції Закону України № 2147-VIII від 3 жовтня 2017 року визначено, що справи у судах першої та апеляційної інстанцій, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Зазначене відповідає загальновизнаному положенню про дію цивільних процесуальних норм у часі, згідно з яким незалежно від часу відкриття провадження у справі, при здійсненні процесуальних дій застосовується той процесуальний закон, який діє на момент здійснення таких дій (частина третя стаття 3 ЦПК України).
Залишення заяви без розгляду - це форма закінчення розгляду справи без ухвалення рішення, яка застосовується, як правило, у зв`язку з порушенням заінтересованими особами умов реалізації права на звернення до суду і не перешкоджає повторному зверненню до суду з таким же позовом, та не     перешкоджає у доступі до правосуддя. Заява залишається без розгляду за наявності точно встановлених в законі обставин, які свідчать про недодержання умов реалізації права на звернення до суду за захистом і можливість застосування яких не втрачена, та при повторній неявці сторін.
Вичерпний перелік підстав залишення позовної заяви без розгляду наведений у статті 257 ЦПК України.
Так, відповідно до пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.
Звертаючись до суду з позовом 08 лютого 2017 року  в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України та ДП «Київське лісове господарство», заступник прокурора Київської області зазначав, що в цьому випадку він здійснює представництво в суді законних інтересів держави через порушення її інтересів, що виражається в порушені норм законодавства (діючого на час виникнення спірних правовідносин) під час відведення земель лісогосподарського призначення, а також через нездійснення повноважень контролю з боку Кабінету Міністрів України та постійного користувача ДП «Київське лісове господарство». На думку прокурора, набуття відповідачами права власності на спірні земельні ділянки порушує права та інтереси держави в особі Кабінету Міністрів України та ДП «Київське лісове господарство», як законного розпорядника та користувача лісогосподарських земель відповідно, вважає що з державної власності протиправно вибули землі вказаної категорії, у зв`язку з чим державу, в особі компетентних органів,  позбавлено права власності та права користування на землю. Оскільки у даному випадку відсутній єдиний орган, який би міг як виявляти зазначені у позові порушення так і пред`являти у подальшому позови такої категорії, то прокурор, відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру»,  має підстави для представництва в суді інтересів держави.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 1 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.
Згідно пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначений законом.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 1 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).
Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, №15123/03, § 45, ЄСПЛ, 6 грудня 2007 року).
Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини). Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні повноваження» визначено, як орган державної влади або орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.
Враховуючи наведене вище, інтереси держави полягають не тільки у захисті прав державних органів влади чи тих, які відносяться до їх компетенції, а також у захисті прав та свобод органів місцевого самоврядування, яке не носить загальнодержавного характеру, але направлене на виконання функцій держави на конкретній території та реалізуються у визначеному законом порядку та способі, який відноситься до їх відання. Органи місцевого самоврядування у визначених законом випадках є рівними за статусом носіями державної влади як і державні органи.
Такий правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 02 лютого 2019 року у справі № 915/20/18, та в постановах Верховного Суду у складі колегій суддів Касаційного цивільного суду від 12 жовтня 2020 року у справі № 645/5416/19 (провадження № 61-1188св20), від 28 жовтня 2020 року у справі № 132/2083/16-ц (провадження № 61-14825св19), від 09 грудня 2020 року у справі № 645/2496/18 (провадження № 61-18128св19).
ЄСПЛ неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), № 61517/00, 31 березня 2005 року).
Водночас є категорія справ, де ЄСПЛ зазначив, що підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» ЄСПЛ у рішенні висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): «Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у разі захисту інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси значного числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».
ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
Згідно зі статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ практику ЄСПЛ.
У пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України «Про прокуратуру».
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
У Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду.
Такі правові висновки викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19).
У частині четвертій статті 263 ЦПК України визначено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Виходячи з телеологічного (цільового), логічного й системного тлумачення положень статей 402-403 ЦПК України, статей 13, 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», якими визначені процесуальні механізми забезпечення єдності судової практики, за наявності протилежних правових висновків суду касаційної інстанції слід виходити з того, що висновки, які містяться у постанові Великої Палати Верховного Суду мають перевагу над висновками колегії суддів Касаційних судів у складі Верховного Суду.
Отже, підставою для звернення до суду прокурором в інтересах Кабінету Міністрів Українита інших державних органів є не тільки письмове повідомлення відповідний орган про намір звернутись до суду, а і наявність умови про те, що компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, а розумність строку визначається з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Під час нового розгляду справи суд першої інстанції врахував наведені положення закону та надав оцінку обґрунтуванню повноважень прокурора на подання позову у цьому спорі.
Суд установив, що заступник прокурора Київської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України, ДП «Київське лісове господарство»майже через 10 років з часу вибуття спірних земельних ділянок з власності держави, прокуратурою області зареєстровано позовну заяву та листи-повідомлення позивачам в один і той же день - 02 лютого 2017 року, а сам позов фактично пред`явлено через шість днів  з часу направлення вказаного повідомлення. При цьому матеріали справи не містять доказів щодо факту і дати отримання такого листа Кабінетом Міністрів України та ДП «Київське лісове господарство». 
Вказані державі органи свою позицію щодо порушення інтересів держави жодним чином не висловлювали, про наміри самостійно звернутися з позовом чи провести перевірку щодо виявлених прокуратурою фактів не заявили, водночас як не спростували так і не підтвердили повідомлення прокурора щодо виявлених порушень законодавства. Такі обставини, які існували протягом шестиденного строку, на думку суду, були безпідставно оцінені прокурором як бездіяльність.
Залишаючи без розгляду позовну заяву заступника прокурора Київської області, суд першої інстанції правильно застосувавши положення статті 23 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та пункту 3 частини першої статті 257 ЦПК України, а також врахувавши висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, дійшов обґрунтованого висновку, що прокурором не виконано вимоги стосовно розумності строку звернення до суду з дати повідомлення уповноважених суб`єктів про такий намір звернутись до суду в інтересах держави, а фактам бездіяльності Кабінету Міністрів України та ДП «Київське лісове господарство» щодо вибуття спірних земельних ділянок з власності держави прокуратурою перед поданням позову правова оцінка надана не була, тому умови щодо права на звернення прокурора до суду з позовною заявою в інтересах держави в особі її органів про витребування земельних ділянок не були дотримані.
Доводи апеляційної скарги про безпідставне неврахування судом того, що позивачам про оформлення речових прав ОСОБА_8 та іншими фізичними особами на землі лісового фонду Козинського лісництва ДП «Київське лісове господарство» було відомо задовго до надсилання прокурором повідомлення в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» ґрунтуються на припущеннях та не стосуються спірних земельних ділянок і учасників даної справи, а тому відхиляються колегією суддів як необґрунтовані. 
В апеляційній скарзі прокурор посилається також на те, що висновки суду не відповідають позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленій у постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 та у постанові Верховного Суду від 29 квітня 2020 року у справі № 727/14197/18, в яких вказано, що незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи суб`єкта владних повноважень про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору (чи з інших причин), сам факт незвернення до суду цього суб`єкта з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси держави, свідчить про те, що указаний орган неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
Проте такі доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки районний суд застосував норму права щодо умов та порядку представництва прокурором інтересів держави з урахуванням як висновку, на який посилається прокурор, так і викладеного у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), та у Постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду  від 13 листопада 2019 року в даній справі (провадження №61-25419св18), якою були скасовані рішення Обухівського районного суду Київської області від 20 червня 2017 року та рішення Апеляційного суду Київської області від 19 вересня 2017 року а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції, з тих підстав, що при вирішенні спору суди не перевірили та не встановили наявність виключного випадку для подання позову заступником прокурора Київської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України. 
Так у справі у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) перед Великою Палатою Верховного Суду постали такі питання: 1) чи повинен прокурор доводити бездіяльність компетентного органу або ж достатньо простого посилання на таку бездіяльність у позові при обґрунтуванні підстав для представництва; 2) якими доказами прокурор має доводити бездіяльність компетентного органу; 3) чи зобов`язаний прокурор перед зверненням до суду з`ясовувати причини бездіяльності такого органу або ж достатньо доведення самого факту бездіяльності без зазначення і доведення суду її причин.
У вказаній постанові Велика Палата Верховного Суду уточнила свої висновки, зроблені в постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 та у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 927/246/18, від 16 квітня 2019 року у справах № 910/3486/18 та № 925/650/18, від 17 квітня 2019 року у справі № 923/560/18, від 18 квітня 2019 року у справі № 913/299/18, від 13 травня 2019 року у справі № 915/242/18 у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18, вказавши, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу з часу, коли йому стало відомо про порушення інтересів держави.
Таким чином наведені прокурором висновки необхідно застосовувати з урахуванням уточнених висновків, викладених у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), на що правильно звернув увагу суд першої інстанції.
Крім того, слід враховувати, що у разі, коли Велика Палата Верховного Суду відступає від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні в одній зі справ Верховного Суду України, Великої Палати Верховного Суду чи Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду, ніж той, який передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, згідно з частиною шостою статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суди повинні враховувати висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 161/12771/15-ц (пункт 88), від 26 червня 2019 року у справі № 761/9584/15-ц (пункт 93), від 1 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункт 27.3), від 23 червня 2020 року у справі № 179/1043/16-ц (пункт 49), від 30 червня 2020 року у справі № 264/5957/17 (пункт 43)).
Тому колегія суддів погоджується з висновком районного суду про те, що заступник прокурора Київської області звернувся до суду з даним позовом передчасно без дотримання відповідної процедури, передбаченої законом, а також розумних строків, а саме по собі посилання прокурора у позовній заяві на те, що органи уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснювали або неналежним чином здійснювали відповідні повноваження захисту державних інтересів, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті.
Аргументи прокурора про те, що відповідно до частини четвертої статті 56 та пункту 4 частини четвертої статті 185 ЦПК України відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави є наслідком повернення позовної заяви, а не залишення позовної заяви без розгляду, є необґрунтованими, оскільки за змістом вказаних норм ЦПК України повернення позовної заяви може мати місце лише на стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі, тоді як позов прокурора було пред`явлено у лютому 2017 року, провадження відкрито ухвалою суду від 16 березня 2017 року і на той час положення статей 45, 121 ЦПК України 2004 року не передбачали такої підстави для повернення заяви.
Отже, вищенаведені, а також інші доводи, наведені в обґрунтування апеляційної скарги, не можуть бути підставами для скасування ухвали суду першої інстанції, оскільки вони ґрунтуються на власному тлумаченні прокурором норм матеріального та процесуального права, були предметом дослідження в місцевому суді з наданням відповідної правової оцінки всім фактичним обставинам справи, яка ґрунтується на вимогах законодавства, і з якою погоджується апеляційний суд.
Не зайвим буде зазначити, що залишення позову без розгляду не є порушенням права на справедливий захист та не може вважатися обмеженням його права доступу до суду, адже після усунення умов, що були підставою для залишення заяви без розгляду, прокурор має право звернутися до суду повторно відповідно до частини другої статті 257 ЦПК України.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, ухвала суду першої інстанції про залишення позовної заяви у даній справі без розгляду постановлена відповідно до вимог матеріального і процесуального законодавства та обґрунтованіпідстави для її скасування відсутні.
Відповідно до статті 375 ЦПК України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки апеляційна скарга залишається без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін, то розподіл судових витрат відповідно до вимог статей 141, 382 ЦПК України не проводиться.
Керуючись статтями 367 - 369, 372, 374, 375, 381 - 384 ЦПК України, суд
 
п о с т а н о в и в:
 
Апеляційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Обухівського районного суду Київської області від 26 листопада 2020 року - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів до Верховного Суду виключно у випадках, передбачених у частині другій статті 389 ЦПК України.

Головуючий                                                                                        Н.В. Ігнатченко

Судді:                                                                                                   С.А.Голуб

                                                                                                              Д.О. Таргоній