ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 травня 2021 року 
м. Київ
справа № 539/1106/17
адміністративне провадження № К/9901/46740/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого  - Бучик А.Ю.,
суддів:  Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Лубенської міської ради Полтавської області на постанову Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 26 жовтня 2017 року (суддя Даценко В.М.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року (колегія суддів: Калитка О.М., Калиновський В.А., Бондар В.О.) у справі № 539/1106/17 за позовом ОСОБА_1 до Лубенської міської ради Полтавської області про визнання неправомірним рішення від 10.11.2016 в частині надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою,
УСТАНОВИВ:
В квітні 2017 року позивач, ОСОБА_1 , звернувся до суду з адміністративним позовом до Лубенської міської ради Полтавської області, в якому просив суд визнати незаконним п.2 рішення дванадцятої сесії сьомого скликання Лубенської міської ради від 10.11.2016 в частині надання дозволу ОСОБА_1 на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) по АДРЕСА_1 , за цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.
Позов  обґрунтовано тим, що позивачу на праві власності належать  безалкогольний цех «Е» загальною площею 246,8 кв.м, гараж «П», придбане у ТОВ фірма «Роща». Вказує, що зміна цільового призначення земельної ділянки «для обслуговування виробничих приміщень» не проводилась. Після неодноразового звернення до Лубенської міської ради з заявами про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі. 10.11.2016 Лубенська міська рада ухвалила рішення про надання дозволу ОСОБА_1 на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) по АДРЕСА_1 , однак, при цьому, цільове призначення земельної ділянки вказано - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі. Позивач з вказаним рішенням міськради, яким фактично змінено цільове призначення земельної ділянки, не погоджується. Вказує, що не займається торгівлею та не є приватним підприємцем. Внаслідок ухваленого рішення він змушений буде сплачувати підвищену плату за оренду землі. Крім того, матиме місце використання земельної ділянки не за її цільовим призначенням, що може потягнути притягнення до передбаченої законом відповідальності
Постановою Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 26.10.2017, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 26.02.2018, позов задоволено частково.
Визнано протиправним і скасовано  п.2 рішення Лубенської міської ради Полтавської області від 10 листопада 2016 року про надання дозволу ОСОБА_1 на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) за адресою: АДРЕСА_1 , за цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.
Не погоджуючись з судовими рішеннями,  посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, відповідачем  подано касаційну скаргу, в якій просить  їх  скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим,  що судом апеляційної інстанції не досліджено та не надано оцінки технічній документації із землеустрою, договорам оренди, укладеним між позивачем та міською радою, що були додані до апеляційної скарги. Зазначає, що відповідачем не змінювалось цільове призначення спірної земельної ділянки, оскільки вона обліковувалася як землі комерційного призначення.
Ухвалою Верховного Суду  від 06.04.2018 відкрито касаційне провадження.  
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити в її задоволенні, а судові рішення залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга  підлягає частковому задоволенню  з таких підстав.
Судами встановлено, що за договором купівлі-продажу від 22.10.2004 ОСОБА_1 придбав у ТОВ фірми «Роща» нежитлову будівлю (безалкогольний цех «Е» загальною площею 246,8 м2 та гараж «П», що становить 19/100), що становить 19/100 частини об`єкта по АДРЕСА_1 . 
Згідно Державного акту на право постійного користування землею від 09.11.1995, виданого відкритому акціонерному товариству Лубенського заводу продтоварів «Лукон», земельна ділянка площею 1,4630 га по АДРЕСА_1 , відповідно до рішення Лубенської міської ради від 26.04.1995 року була надана в постійне користування для обслуговування виробничих приміщень.
06.10.2016 ОСОБА_1 звернувся до Лубенського міського голови з заявою про надання йому дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для укладення договору оренди земельної ділянки в межах, достатніх для обслуговування: безпосередньо під нежитловою виробничою будівлею безалкогольного цеху площею 0,0284 га та 0,006 га для її обслуговування, а всього 0,0344 га згідно класифікації земель 11.02 «для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості» по АДРЕСА_1 . 
31.10.2016 ОСОБА_1 звернувся до Лубенської міської ради, міського голови, секретаря міської ради, постійної депутатської комісії з питань землекористування, архітектури та будівництва, з письмовою заявою, в якій звернув увагу на те, що він не має у власності будівель торгівлі. В заяві ОСОБА_1 вказав, що має у власності гараж по АДРЕСА_1 , та нежитлове приміщення - безалкогольний цех по АДРЕСА_1 , які мають відповідне цільове призначення. 
09.11.2016 ОСОБА_1 звернувся до голови постійної депутатської комісії з питань землекористування, архітектури та будівництва Лубенської міської ради, в якій просив вилучити з проекту рішення «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) юридичним та фізичним особам» в п.2 формулювання про надання йому дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо земельної ділянки за цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі. При цьому, ОСОБА_1 зазначив, що цільове призначення земельної ділянки, на якій розташовані належні йому об`єкти нерухомості, не змінювалось з часу її використання ВАТ заводом продтоварів «Лукон» - для обслуговування виробничих приміщень.
10.11.2016 Лубенська міська рада ухвалила рішення в п.2 якого вказала: «Надати дозвіл ОСОБА_1 на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) за адресою: АДРЕСА_1 , за цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі». 
Позивач, вважаючи, що відповідач протиправно змінив цільове призначення земельної ділянки, звернувся до суду з цим позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд,  виходив з того, що відповідач, приймаючи рішення про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі, вийшов за межі своїх повноважень.
Дослідивши  спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно пунктів а - в ч. 1 ст. 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
Відповідно до ст. 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:
а) землі сільськогосподарського призначення;
б) землі житлової та громадської забудови;
в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;
г) землі оздоровчого призначення;
ґ) землі рекреаційного призначення;
д) землі історико-культурного призначення;
е) землі лісогосподарського призначення;
є) землі водного фонду;
ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 N 548 затверджено Класифікацію видів цільового призначення земель, код та цільове призначення земель застосовуються для забезпечення обліку земельних ділянок за видами цільового призначення у державному земельному кадастрі.
Відповідно до ч. 5 ст. 20 Земельного кодексу України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
Згідно ч. 2 цієї статті зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 1 ст. 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування передбачений ст. 123 Земельного кодексу України.
Так, надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі:
надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення;
формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
Судами встановлено та з матеріалів справи вбачається, що позивач звертався до відповідача з заявами, в яких прохав надати йому дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі для укладення договору оренди земельної ділянки за класифікацією, зазначеною в підрозділі 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості.
Проте, рішенням від 10 листопада 2016 року відповідач зазначив цільове призначення земельної ділянки - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.
Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 року №548 затверджено класифікацію видів цільового призначення земель. Класифікація видів цільового призначення земель (далі - КВЦПЗ) розроблена відповідно до Земельного кодексу України, Закону України "Про землеустрій" та Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.03.2008 № 224.
В Секції J підрозділі 11 КВЦПЗ, зокрема, зазначені землі промисловості (землі, надані для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд промислових, гірничодобувних, транспортних та інших підприємств, їх під`їзних шляхів, інженерних мереж, адміністративно-побутових будівель, інших споруд).
При цьому, землі для будівництва та обслуговування будівель торгівлі віднесені до земель громадської забудови та зазначені в секції В підрозділі 03.07 КВЦПЗ.
Відтак, суди дійшли висновку, що за результатами розгляду заяви про надання дозволу на виготовлення технічної документації відповідач має право задовольнити таку заяву або ж відмовити в її задоволенні. При цьому, законодавством не передбачено можливість відповідачу самостійно змінювати зміст поданої заяви та приймати рішення відповідно до таких змін. Також суди дійшли висновку, що відповідач в рішенні від 10 листопада 2016 року самостійно зазначив цільове призначення земельної ділянки - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, що суперечить інтересам землекористувача та дійсному використанню земельної ділянки.
Проте в касаційній скарзі відповідач наголошує, що  рішенням Лубенської міської ради від 10.12.2004 громадянину ОСОБА_1  були передані в оренду терміном на п`ять років земельні ділянки в АДРЕСА_1 , площею 0,0764 га за цільовим призначенням - землі комерційного використання та площею 0,0072 га за цільовим призначенням - землі гаражного будівництва. 
Договір оренди на земельні ділянки укладений 30.12.2004. 
17 грудня 2009 році, на підставі клопотання ОСОБА_1 рішенням Лубенської міської ради було поновлено договір оренди на вказану земельну ділянку терміном на п`ять років за цільовим призначенням - землі змішаного використання. Цим же рішенням було зобов`язано орендаря в місячний термін укласти з міською радою договір на оренду землі, однак договір оренди не був укладений. Цільове призначення земельної ділянки площею 0,0764 га, яке в 2004 році було визначене як землі комерційного використання не змінювалося. Позивач з таким клопотанням до міської ради не звертався, а відповідно міська рада не мала права змінювати цільове признання земельної ділянки про що неодноразово роз`яснювалося позивачеві листами, які він приховав від суду.
Вказані обставини були зазначені в апеляційній скарзі та наявні в додатках до неї, проте судом апеляційної інстанції жодної  оцінки надано не було. До суду першої інстанції вказані докази не надавались.
Також відповідач зазначає, що апеляційний суд не надав оцінки технічній документації із землеустрою, що була додана до апеляційної скарги.
Відповідно до ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відтак суд касаційної інстанції не може досліджувати та надавати оцінку доказам, на які посилається відповідач в касаційній скарзі.
Згідно п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, оскільки саме ним не надано належної оцінки доводам та доказам, доданим до апеляційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Лубенської міської ради Полтавської області задовольнити частково.
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року скасувати.
Справу № 539/1106/17 направити до Другого апеляційного адміністративного суду на новий розгляд.
Постанова суду є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                                            А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                         Л.Л. Мороз
                                                                                                    А.І. Рибачук