ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 червня 2021 року 
м. Київ

справа №807/1498/17
адміністративне провадження №К/9901/6178/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Шевцової Н.В.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Закарпатської області, Головного управління Національної поліції в Закарпатській області про визнання бездіяльності протиправною і дискримінаційною, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 , поданою адвокатом Навроцьким Володимиром Вячеславовичем, на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року, постановлену суддею               Луцовичем М.М., і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від                    31 січня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Макарика В.Я., суддів Большакової О.О., Глушка І.В.,
У С Т А Н О В И В : 
І. Короткий зміст позовних вимог
1.  ОСОБА_1 звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом, у якому після зміни його предмета просив:
- визнати бездіяльність прокуратури Закарпатської області та Головного управління Національної поліції в Закарпатській області, яка проявилась у невнесенні відомостей у Єдиний реєстр досудових розслідувань (далі - ЄРДР) за наслідками проведення службового розслідування Головним управлінням Національної            поліції в Закарпатській області за заявою від 14 лютого 2017 року, протиправною                 і дискримінаційною; 
- зобов`язати Головне управління Національної поліції в Закарпатській області                       та прокуратуру Закарпатської області опублікувати за їхній рахунок у газеті              «Новини Закарпаття» публічне вибачення перед ОСОБА_1 із обов`язковим формулюванням у тексті вибачення «за бездіяльність обумовлену упередженим і дискримінаційним ставленням до ОСОБА_1 за ознакою його належності до ромської національної меншини, що проявилась у невнесенні відомостей у ЄРДР за наслідками проведення службового розслідування ГУ НП в Закарпатській області за заявою від 14.02.2017».
ІІ. Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
2. Закарпатський окружний адміністративний суд ухвалою від 26 жовтня 2018 року закрив провадження у справі. 
3. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 31 січня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишив без задоволення, а ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року - без змін.
4. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим і  не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, адвокат Навроцький В.В., який діє в інтересах ОСОБА_1 , подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року     та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2019 року і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. 
6. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувані судові рішення ухвалені з порушенням норм процесуального права, оскільки судами першої та апеляційної інстанцій невірно визначено предмет позову, природу і характер спірних правовідносин; помилково визначено, що цей спір не є публічно-правовим. Скаржник стверджує, що відповідачі є органами, які виконують публічні функції, тому спір є публічно-правовим, а вимога про вибачення має похідне значення від основної вимоги про визнання протиправним дискримінаційного ставлення, відтак ця справа має розглядатися за правилами адміністративного судочинства. 
IV. Позиція інших учасників справи
7. Прокуратурою Закарпатської області подано відзив на касаційну скаргу із проханням відмовити у задоволенні її вимог, оскільки оскаржувані ухвала Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2019 року, на думку відповідача, прийняті з дотриманням норм процесуального права. 
8. Головним управлінням Національної поліції в Закарпатській області відзиву на касаційну скаргу не подано.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
9. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:               судді-доповідача Бевзенка В.М., суддів Данилевич Н.А., Шарапи В.М. ухвалою від                         12 березня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою. 
10. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 08 травня 2020 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 08 травня 2020 року №762/0/78-20 справу передано для розгляду колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: Кашпур О.В. (судді-доповідачу, головуючому судді), Радишевській О.Р., Шевцовій Н.В.
11. Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 22 червня 2021 року справу прийнято                       до провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження                  на 24 червня 2021 року. 
VI. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
12. Передумовою звернення ОСОБА_1 до суду, за захистом, як він уважає, свого порушеного права, стало те, що його, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 було викликано до Ужгородського відділу поліції, де до них, як указує позивач, застосовано незаконні засоби дізнання і слідства. 14 лютого 2017 року адвокат позивача подав до Ужгородської місцевої прокуратури заяву про побиття згаданих осіб. 05 квітня               2017 року отримав відповідь від Головного управління Національної поліції в Закарпатській області про неможливість доведення за наслідками службового розслідування факту побиття позивача та вказаних осіб, і що матеріали скеровано          до прокуратури Закарпатської області.
13. 24 травня 2017 року адвокат ОСОБА_1 звернувся із заявою до Ужгородської місцевої прокуратури про побиття позивача та його друзів, просив внести відомості до ЄРДР та розпочати досудове розслідування. 31 травня 2017 року із листа прокуратури Закарпатської області стало відомо про те, що прокуратура не знайшла підстав для внесення відповідних відомостей до ЄРДР.
14. Ухвалою від 14 вересня 2017 року слідчий суддя Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області (справа №308/5325/17) зобов`язав керівника Ужгородської місцевої прокуратури внести до ЄРДР відомості про кримінальне правопорушення, зазначені у заяві від 24 травня 2017 року, та розпочати досудове розслідування за вказаними у ній відомостями.
15. 25 вересня 2017 року Ужгородська місцева прокуратура розпочала досудове розслідування зареєстрованого кримінального провадження щодо протиправних дій працівників Національної поліції відносно ОСОБА_2 . Щодо ОСОБА_1 жодних дій не вчинено.
VІІ. Позиція Верховного Суду 
16. Частиною другою статті 55 Конституції України закріплено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
17. Завданням адміністративного судочинства у силу приписів частини першої               статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
18. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду,           якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. 
19. За визначеннями пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. 
20. За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах,  зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів),                 дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. 
21. Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій            на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
22. Наведені норми узгоджуються із приписами статей 2, 3, 4, 6 та 17 КАС України, чинного до 15 грудня 2017 року, якими було визначено, зокрема, завдання та засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
23. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства,              в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо особа уважає, що            цими рішеннями, діями чи бездіяльністю її права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їхньої реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод. 
24. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта  владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим і відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
25. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із               суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
26. Як установлено судами попередніх інстанцій, спірні правовідносини стосуються бездіяльності прокуратури Закарпатської області та Головного управління Національної поліції в Закарпатській області, яка, як указує позивач, проявилась                 у невнесенні відомостей у ЄРДР за наслідками проведення службового розслідування Головним управлінням Національної поліції в Закарпатській області за заявою від 14 лютого 2017 року.
27. Згідно із частиною першою статті 1 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України.
28. Кримінальне провадження, як зазначено у статті 3 КПК України, - це досудове  розслідування і судове провадження, процесуальні дії у зв`язку із вчиненням діяння, передбаченого законом України про кримінальну відповідальність.
29. Відповідно до частин першої-четвертої статті 214 КПК України (у редакції,             чинній станом на 14 лютого 2017 року) слідчий, прокурор невідкладно, але не  пізніше 24 годин після подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення або після самостійного виявлення ним з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, зобов`язаний внести відповідні відомості до ЄРДР та розпочати розслідування. Слідчий, який здійснюватиме досудове розслідування, визначається керівником органу досудового розслідування. Досудове розслідування розпочинається з моменту внесення відомостей до ЄРДР. Здійснення досудового розслідування                 до внесення відомостей до реєстру або без такого внесення не допускається і               тягне за собою відповідальність, встановлену законом. Слідчий, прокурор, інша              службова особа, уповноважена на прийняття та реєстрацію заяв і повідомлень                 про кримінальні правопорушення, зобов`язані прийняти та зареєструвати таку           заяву чи повідомлення. Відмова у прийнятті та реєстрації заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення не допускається.
30. За правилами пункту 1 частини першої статті 303 КПК України заявник має право оскаржити бездіяльність слідчого, прокурора, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення, а також у нездійсненні інших процесуальних дій, які він зобов`язаний вчинити у визначений цим Кодексом строк. 
31. Відповідно до частини першої статті 306 КПК України скарги на рішення, дії                   чи бездіяльність слідчого чи прокурора розглядаються слідчим суддею місцевого             суду згідно з правилами судового розгляду, передбаченими статтями 318-380 цього Кодексу, з урахуванням положень цієї глави.
32. Наведеними правовими нормами визначений порядок оскарження бездіяльності щодо невнесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення.
33. Отже, саме у межах зазначеної процедури слідчий суддя з`ясовує обставини               та мотиви, з яких слідчий або прокурор дійшов висновку про відсутність підстав                для внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР, чим саме обґрунтоване невнесення відповідних відомостей до ЄРДР, і вирішує питання про наявність або відсутність правових підстав для зобов`язання слідчого або прокурора внести інформацію про кримінальне правопорушення до ЄРДР.
34. За правилами статті 12 Закону України «Про звернення громадян» від 02 жовтня 1996 року №393/96-ВР дія цього Закону не поширюється на порядок розгляду                заяв і скарг громадян, встановлений, зокрема, кримінальним процесуальним законодавством.
35. Подібних за змістом висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постановах від 23 січня 2019 року в справі №818/1567/18, від 13 березня 2019 року в справі №813/1596/18, від 03 квітня 2019 року в справі №813/1595/18, від 24 квітня 2019 року в справах №818/15/18 та №818/19/18, від 16 жовтня 2019 року в справі №640/21519/18, від 18 грудня 2019 року в справі №560/1679/19 та від 04 березня 2020 року в справі №757/6214/19-а. 
36. Відтак, вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправною і дискримінаційною бездіяльність прокуратури Закарпатської області та Головного управління Національної поліції в Закарпатській області, яка проявилась у невнесенні відомостей у ЄРДР за наслідками проведення службового розслідування Головним управлінням Національної поліції в Закарпатській області за заявою від 14 лютого 2017 року, не можуть бути предметом розгляду в адміністративному суді. Спір у               цій частині не є публічно-правовим і має вирішуватися в порядку кримінального судочинства. 
37. Висновки судів першої та апеляційної інстанцій про непоширення юрисдикції адміністративного суду на вказані заявлені ОСОБА_1 позовні вимоги ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального і процесуального права.
38. Щодо позовної вимоги ОСОБА_1 про зобов`язання відповідачів опублікувати за їхній рахунок у газеті «Новини Закарпаття» публічне вибачення перед ОСОБА_1         із обов`язковим формулюванням у тексті вибачення «за бездіяльність обумовлену упередженим і дискримінаційним ставленням до ОСОБА_1 за ознакою його належності до ромської національної меншини, що проявилась у невнесенні відомостей у ЄРДР за наслідками проведення службового розслідування ГУ НП в Закарпатській області за заявою від 14.02.2017», суди попередніх інстанцій правильно виходили з того, що розгляд кількох пов`язаних між собою вимог урегульовує стаття 21 КАС України, відповідно до частин першої та п`ятої якої позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов`язані між собою. Вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
39. Судами встановлено, що ОСОБА_1  фактично заявляє вимоги щодо відновлення особистого немайнового права, зокрема, публічного вибачення.
40. Приписами частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
41. Відповідно до частини першої статті 277 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) фізична особа, особисті немайнові права якої порушено внаслідок поширення про неї та (або) членів її сім`ї недостовірної інформації, має право на відповідь, а також на спростування цієї інформації. 
42. Згідно зі статтею 276 ЦК України орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, фізична особа або юридична особа, рішеннями, діями або бездіяльністю яких порушено особисте немайнове право фізичної особи, зобов`язані вчинити необхідні дії для його негайного поновлення. Якщо дії, необхідні для негайного поновлення порушеного особистого немайнового права фізичної особи, не вчиняються, суд може постановити рішення щодо поновлення порушеного права, а також відшкодування моральної шкоди, завданої його порушенням.
43. Відповідно до частини першої статті 275 ЦК України фізична особа має право на захист свого особистого немайнового права від протиправних посягань інших осіб. Захист особистого немайнового права здійснюється способами, встановленими главою 3 цього Кодексу.
44. Суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про те, що вказані вимоги ОСОБА_1 не можуть бути вирішені в порядку адміністративного судочинства. Характер таких спірних правовідносин є цивільно-правовим, незалежно від суб`єктного складу, а не публічно-правовим. Спір у зазначеній частині підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
45. Відтак, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, правомірно закрив провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, оскільки її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. 
46. Оскільки висновки судів першої та апеляційної інстанцій про непоширення на          цю справу юрисдикції адміністративного суду зроблені із правильним застосуванням                і дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи касаційної скарги їх не спростовують, касаційну скаргу ОСОБА_1 , подану адвокатом Навроцьким В.В., з огляду на приписи статті 350 КАС України необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2019 року - без змін.
VІІІ. Судові витрати
47. Ураховуючи результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 , подану адвокатом Навроцьким Володимиром Вячеславовичем, залишити без задоволення.  
2. Ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2019 року           в справі №807/1498/17 залишити без змін. 
3. Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий:                                                                                О. В. Кашпур 
Судді:                                                                                           О. Р. Радишевська 
                                                                                                    Н. В. Шевцова