ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 квітня 2021 року 
м. Київ
справа № 580/1698/19
адміністративне провадження № К/9901/14574/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №580/1698/19

за позовом ОСОБА_1 
до Виконавчого комітету Смілянської міської ради
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: комунальне підприємство "Смілакомунтеплоенерго",
про визнання протиправним і скасування рішення

за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2020 року 
(прийняту у складі: головуючого судді Руденко А.В.)
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2020 року
(прийняту у складі: головуючого судді Мельничука В.П., суддів Лічевецького І.О., Оксененка О.М.).

І. Історія справи

ОСОБА_1 у травні 2019 року звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Смілянської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: комунальне підприємство "Смілакомунтеплоенерго", в якому, з урахуванням уточнень, просив визнати протиправним і скасувати рішення відповідача №414 від 22 листопада 2018 року "Про встановлення тарифів на послуги з централізованого опалення та теплову енергію для КП "Смілакомунтеплоенерго" (далі - «Рішення №414»).

Позов мотивований тим, що оскаржуване рішення порушує права та інтереси ОСОБА_1 як споживача послуг з централізованого опалення і теплової енергії та не відповідає Конституції і законам України. 

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2020 року частково задоволено клопотання відповідача: закрито провадження у цій справі в частині позовних вимог про визнання протиправними і скасування підпунктів 1.1, 1.3, 1.4 пункту 1 Рішення №414; у задоволенні клопотання відповідача про закриття провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним і скасування підпункту 1.2 пункту 1 Рішення №414 відмовлено.

Вказана ухвала мотивована тим, що підпунктом 1.1 пункту 1 оскаржуваного рішення встановлено тарифи для населення на послугу з централізованого опалення для абонентів житлових будинків без будинкових та квартирних приладів обліку теплової енергії; пунктом 1.2 - для населення на послугу з централізованого опалення для абонентів житлових будинків з будинковими та квартирними приладами обліку теплової енергії; пунктом 1.3 - для потреб бюджетних установ; пунктом 1.4 - для потреб інших споживачів. Позивач проживає у будинку і відноситься до категорії споживачів, які отримують послугу з централізованого опалення, та у його будинку встановлено вузол комерційного обліку теплової енергії SHARKY №55744779. 

Відтак, суд дійшов висновку, що прав і обов`язків позивача стосується лише підпункт 1.2 пункту оскаржуваного рішення, тоді як підпункти 1.1, 1.3 та 1.4 пункту 1 цього рішення не застосовуються до позивача, а тому в силу приписів частини другої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») він не має права на їх оскарження. 

Крім того, суд першої інстанції відхилив посилання ОСОБА_1 на рішення відповідача №83 від 28 лютого 2019 року «Про коригування тарифів на послуги з централізованого опалення та теплову енергію для КП «Смілакомунтеплоенерго», оскільки цим рішенням внесено зміни до Рішення №414, в результаті чого відкориговано тарифи на послуги з централізованого опалення і теплової енергії для третьої особи. Водночас заявлені підстави і предмет позову не стосуються цифрового визначення тарифів, які запроваджуються оскаржуваним рішенням, а випливають із сумнівів позивача стосовно дотримання процедури прийняття Рішення №414.

З огляду на викладене, Черкаський окружний адміністративний суд закрив провадження в частині скасування підпунктів 1.1, 1.3, 1.4 пункту 1 Рішення №414 на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, оскільки дійшов висновку, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. 

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 30 квітня 2020 року залишив ухвалу про закриття провадження від 10 лютого 2020 року без змін. 

У своїй постанові апеляційний суд погодився із висновками суду першої інстанції, а також відхилив доводи ОСОБА_1 про те, що оскаржуване рішення порушує права необмеженого числа заінтересованих осіб, оскільки право на оскарження рішення (індивідуального акту) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте, або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується. Відтак особи, які вважають, що Рішення №414 порушує їх права, не позбавлені права самостійно звернутися до суду за захистом таких прав.

Крім того, суд апеляційної інстанції зауважив, що ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2020 року відмовлено у задоволенні клопотання позивача від 10 лютого 2020 року про залучення третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача.

У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2020 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2020 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. 

Скаржник вказує на порушення судами норм процесуального права, які обґрунтовує такими доводами: 

- жодна із підстав для закриття провадження, передбачених статтею 238 КАС України, не може бути застосована до обставин цієї справи. Натомість суд першої інстанції повинен був діяти відповідно до вимог частини п`ятої статті 246 КАС України і вирішити спір по суті, оскільки адміністративний позов ОСОБА_1 містить лише одну позовну вимогу, яка не поділяється на частини. Відтак, на переконання скаржника, закриття провадження у справі до закінчення підготовчого провадження є порушенням порядку розгляду справи, визначеного статтями 238, 246 КАС України; 

- оскаржуваним рішенням порушуються права необмеженого числа заінтересованих осіб на доступ до правосуддя. Так, скаржник зауважує, що ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 і ОСОБА_5 подали заяви про вступ у справі як треті особи на стороні позивача, проте суд їхні клопотання не розглянув, а у задоволенні аналогічного клопотання ОСОБА_1 про залучення вказаних осіб до участі у справі суд відмовив. Оскільки зазначені особи є жителями міста Сміли, споживачами послуг із централізованого опалення і теплової енергії, що надаються комунальним підприємством «Смілакомунтеплоенерго», то скаржник вважає передчасним закриття провадження у справі до закінчення підготовчого провадження і призначення справи до розгляду по суті. 

Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить її частково задовольнити, змінити оскаржувані судові рішення і закрити провадження у справі повністю. Так, Виконавчий комітет Смілянської міської ради звертає увагу на те, що підпункт 1.2 пункту 1 Рішення №414 втратив чинність, оскільки рішенням відповідача від 28 лютого 2019 року №83 «Про коригування тарифів на послуги з централізованого опалення та теплову енергію для КП «Смілакомунтеплоенерго» підпункти 1.1 і 1.2 пункту 1 Рішення №414 викладено у новій редакції. Відтак, на думку відповідача, провадження у справі необхідно закрити повністю з огляду на приписи частини третьої статті 264 КАС України, згідно якої нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом строку їх чинності.

Третя особа відзиву на касаційну скаргу не подала, копію ухвали про відкриття касаційного провадження отримала 7 липня 2020 року.

Ознайомившись із доводами позивача та відповідача, Верховний Суд вважає необхідним касаційну скаргу залишити без задоволення з огляду на таке.

ІІ. Мотиви Верховного Суду

Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить із такого.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Статтею 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

За пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Статтею 264 КАС України встановлені особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів, зокрема, органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування.

Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування (пункт 2 частини першої статті 264 КАС України). 

Частинами другою - сьомою статті 264 КАС України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

За пунктом 10 частини другої статті 180 КАС України у підготовчому судовому засіданні суд вирішує заяви та клопотання учасників справи. 

Згідно пункту 2 частини другої статті 183 КАС України за результатами підготовчого судового засідання суд постановляє ухвалу про закриття провадження у справі. 

Статтею 238 КАС України визначено підстави для закриття провадження у справі. Так, пунктом 1 частини першої цієї статті передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Так, зі змісту позовних вимог ОСОБА_1 вбачається, що він оскаржує Рішення №414 в цілому. Цим рішенням встановлено тарифи на послуги з централізованого опалення та теплову енергію для комунального підприємства «Смілакомунтеплоенерго». Для різних категорій споживачів у пункті 1 оскаржуваного рішення визначено окремі тарифи: 

підпунктом 1.1 - тарифи для населення на послугу з централізованого опалення для абонентів житлових будинків без будинкових та квартирних приладів обліку теплової енергії; 

підпунктом 1.2 - для населення на послугу з централізованого опалення для абонентів житлових будинків з будинковими та квартирними приладами обліку теплової енергії; 

підпунктом 1.3 - для потреб бюджетних установ;

підпунктом 1.4 - для потреб інших споживачів.

Інші пункти Рішення №414 стосуються порядку повідомлення споживачів про це рішення і особливостей його виконання.

Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що позивач проживає за адресою: АДРЕСА_1 та відноситься до категорії споживачів, що отримують послугу з централізованого опалення, а у вказаному будинку встановлено вузол комерційного обліку теплової енергії SHARKY №55744779.

Тобто на позивача поширюється лише підпункт 1.2 пункту 1 Рішення №414, оскільки він проживає у житловому будинку, в якому наявний прилад обліку теплової енергії. 

З аналізу частини другої статті 264 КАС України випливає, що оскаржити нормативно-правовий акт мають право лише ті особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. 

Відтак суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що положення підпунктів 1.1, 1.3 та 1.4 пункту 1 Рішення №414 не стосуються прав позивача і він не є суб`єктом правовідносин, на які поширюють свою дію вказані підпункти.

Отже, ОСОБА_1 не має права на оскарження до адміністративного суду Рішення №414 в частині підпунктів 1.1, 1.3, 1.4 пункту 1 цього рішення, оскільки ці підпункти не стосуються прав та/або обов`язків позивача.

Крім того, необхідно звернути увагу на те, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. 

Так, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження нормативно-правових актів віднесені до юрисдикції адміністративних судів, а отже й умови звернення до суду з відповідними позовами визначаються КАС України. Водночас, якщо суд встановив, що конкретний спір не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства і такий спір взагалі не підлягає судовому розгляду, то у нього відсутні підстави для надання позивачеві роз`яснень про те, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.

Натомість формулювання позивачем своїх вимог шляхом прохання визнати протиправним і скасувати Рішення №414 в цілому не може нівелювати приписи частини другої статті 264 КАС України щодо визначення кола осіб, які мають право оскаржити нормативно-правовий акт, який може стосуватися не лише позивача, а й багатьох інших категорій фізичних та/або юридичних осіб. Тому доводи скаржника про те, що суд повинен був розглядати справу по суті з огляду на застосоване ним формулювання позовних вимог Верховний Суд відхиляє. 

Водночас слід зазначити, що в силу пункту 2 частини другої статті 183 КАС України суд за результатами підготовчого засідання має право постановити ухвалу про закриття провадження у справі. Так, у цій справі суд першої інстанції вирішив закрити провадження у справі лише в частині позовних вимог, тоді як в іншій частині розгляд справи продовжився, а у підготовчому засіданні, за результатами якого постановлено ухвалу про закриття провадження, було оголошено перерву.

Пунктом 3 частини другої статті 183 КАС України передбачено, що суд за результатами підготовчого засідання також постановляє ухвалу про закриття підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду по суті. Тобто, за обставин цієї справи, суд міг перейти до розгляду справи по суті лише в частині тих позовних вимог, розгляд яких продовжився.

Отже, колегія суддів Верховного Суду не вбачає порушень судом першої інстанції норм процесуального права через постановлення ухвали про закриття провадження лише в частині позовних вимог і продовження розгляду справи судом у підготовчому провадженні в іншій частині позову.

До того ж суд першої інстанції правильно визначив підставу для закриття провадження у справі в частині позовних вимог щодо підпунктів 1.1, 1.3 та 1.4 пункту 1 Рішення №414, пославшись на пункт 1 частини першої статті 238 КАС України, оскільки справу дійсно не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства.

Надаючи оцінку доводам скаржника стосовно того, що оскаржуваним рішенням порушуються права необмеженого числа заінтересованих осіб на доступ до правосуддя, зокрема осіб, які подавали заяви про вступ у справу як треті особи без самостійних вимог на стороні позивача, необхідно зазначити таке. 

Право на захист - це самостійне суб`єктивне право, яке з`являється у особи саме в момент порушення чи оскарження її права іншою особою (особами).

Захист прав інших осіб можливий лише в межах відносин представництва, особливості чого врегульовані статтями 55 - 60 КАС України. 

Водночас коло осіб, які мають право оскаржити нормативно-правовий акт і умови такого оскарження визначені у частині другій статті 264 КАС України, згідно якої кожна особа, щодо якої застосовано нормативно-правовий акт, а також особа, яка є суб`єктом правовідносин, у яких він буде застосований, має право звернутися з відповідним позовом. 

Позивач своє право на оскарження Рішення №414 реалізував і поза межами відносин представництва не має права представляти інтереси окремих осіб.

Скаржник зауважує, що ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 і ОСОБА_5 подали заяви про вступ у справу як треті особи на стороні позивача, проте суд їхні клопотання не розглянув, а у задоволенні аналогічного клопотання ОСОБА_1 про залучення вказаних осіб до участі у справі суд відмовив.

Проте, зі змісту журналу судового засідання, яке відбулося 9 липня 2019 року, суд розглянув усі наявні на той момент клопотання третіх осіб про залучення їх до участі у справі та відмовив у їх задоволенні через необґрунтованість. 

Також суд розглянув клопотання позивача про залучення до участі у справі третіх осіб ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 і ОСОБА_5 і ухвалою від 10 лютого 2020 року відмовив у його задоволенні. Ухвала мотивована тим, що заінтересовані особи самостійно реалізують свої права у справах щодо оскарження нормативно-правових актів, якщо відносно них буде застосований нормативно-правовий акт, або якщо вони є суб`єктом, у яких буде застосовано цей акт. Докази на підтвердження вказаних обставин мають бути додані до клопотання заінтересованих осіб про залучення їх до участі у справі. Тому клопотання ОСОБА_1 суд визнав необґрунтованим. 

Отже, відповідні клопотання були розглянуті судом, який відмовив у їх задоволенні, пославшись на відповідні мотиви, яким Верховний Суд оцінки не надає, оскільки вони стосуються прав інших осіб, представляти інтереси яких позивач не уповноважений. 

Водночас, відповідні треті особи зі скаргами на судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій не зверталися, про порушення своїх прав не заявляли. 

Окрім іншого, Верховний Суд відхиляє доводи відповідача про те, що підпункт 1.2 пункту 1 Рішення №414 втратив чинність з огляду на те, що рішенням Виконавчого комітету Смілянської міської ради від 28 лютого 2019 року №83 «Про коригування тарифів на послуги з централізованого опалення та теплову енергію для КП «Смілакомунтеплоенерго» його викладено у новій редакції. Так, суд першої інстанції правильно зазначив, що рішенням №83 відкориговано тарифи на послуги з централізованого опалення та теплової енергії для третьої особи, а заявлені підстави та предмет позову не стосуються цифрового визначення тарифів, які запроваджені оскаржуваним рішенням. Натомість позов подано з підстав недотримання відповідачем процедури прийняття Рішення №414. Крім того, внесення змін до оскаржуваного рішення не означає втрату ним чинності, а отже воно може бути оскаржене відповідно до положень статті 264 КАС України. 

Згідно статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків судів першої та апеляційної інстанцій, то оскаржувані судові рішення необхідно залишити без змін. 

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати у зв`язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. 

Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2020 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………………

……………………………………

……………………………………

Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду