ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ                    
14 квітня 2021 року
м. Київ
Справа № 800/400/16
Провадження № 11-46заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І., 
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В.,  Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційні скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 січня 2021 року (судді Гончарова І. А., Бившева Л. І., Гусак М. Б., Олендер І. Я., Ханова Р. Ф.) в адміністративній справі № 800/400/16 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_2 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , Громадської організації «Центр співпраці та підтримки міжнародних проектів», ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 до Верховної Ради України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Український інститут національної пам`яті, Кіровоградська міська рада, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , про визнання незаконною та нечинною Постанови Верховної Ради України від 14 липня 2016 року № 1468-VIII «Про приведення назви міста Кіровоград Кіровоградської області у відповідність із вимогами Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» (далі -Постанова) та
ВСТАНОВИЛА:
1. У липні 2016 року ОСОБА_1 звернулась до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ), у якому просила визнати незаконною та нечинною спірну Постанову. 
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 28 липня 2016 року відкрив провадження у справі.
Цей же суд ухвалою від 10 листопада 2016 року об`єднав адміністративну справу № П/800/400/16 за позовом ОСОБА_1 до ВРУ, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Український інститут національної пам`яті, з адміністративними справами № П/800/404/16, П/800/420/16, П/800/427/16, П/800/433/16, П/800/434/16, П/800/435/16, П/800/453/16, П/800/436/16, П/800/452/16, П/800/455/16, П/800/463/16, П/800/469/16, П/800/473/16, П/800/487/16 за позовами ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_2 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , Громадської організації «Центр співпраці та підтримки міжнародних проектів», ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 до ВРУ, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Український інститут національної пам`яті, Кіровоградська міська рада, про визнання незаконною та нечинною спірної Постанови та присвоїв їй спільний номер № П/800/400/16 .
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким, зокрема, Кодекс адміністративного судочинства України викладено в новій редакції.
Згідно з пунктом 5 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі - КАС України) позовні заяви та апеляційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані до Вищого адміністративного суду України як суду першої або апеляційної інстанції та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 11 січня 2018 року прийняв до провадження адміністративну справу № П/800/400/16 та призначив її до розгляду.
Проте за клопотаннями позивачів або їхніх представників розгляд справи відкладався або оголошувалася перерва.
У судовому засіданні 18 січня 2021 року представник ВРУ заявив клопотання про закриття провадження у справі. 
Позаяк ОСОБА_2 , Погорєлов Д. І. , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 клопотали про надання їм часу для того, щоб підготувати заперечення проти заявленого клопотання відповідача, а також оскільки для ознайомлення із цим клопотанням і підготовки заперечень учасникам потрібен час, суд оголосив перерву до 25 січня 2021 року.
Обґрунтовуючи свої позовні вимоги, позивачі зазначають, що спірна Постанова підлягає визнанню незаконною та нечинною, оскільки прийнята відповідачем з порушенням принципів, закріплених у статті 7 Конституції України та статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, а також з порушенням статей 20, 25, 31, 91, 96, 99, 102, 114, 125, 138 Закону України від 10 лютого 2010 року № 1861-VІ «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Закон № 1861-VІ), статей 5, 7, 8 Закону України від 31 травня 2005 року № 2604-IV «Про географічні назви» (далі - Закон № 2604-IV), статей 25, 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), всупереч пунктам 7 і 8 статті 7 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 09 квітня 2015 року № 317-VІІІ «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» (далі - Закон № 317-VІІІ).
Наголошують, що під час прийняття спірної Постанови ВРУ грубо порушила процедуру розгляду і прийняття цього рішення, яка передбачена Законом № 1861-VI; Голова ВРУ Парубій А.В. порушив порядок та процедуру розгляду цього питання на пленарному засіданні 14 липня 2016 року, що призвело до незаконного прийняття та підписання спірної Постанови.
Позивачі вказують, що відповідач не мав правових підстав, а станом на момент ухвалення рішення і повноважень, для прийняття та підписання спірної Постанови, оскільки остання прямо суперечить положенням Закону № 317-VIII у частині порушення відведених строків на перейменування населених пунктів.
Також зазначають, що ухваленням спірної Постанови порушено право мешканців і територіальної громади міста Кіровограда Кіровоградської області на безпосереднє здійснення народовладдя, а також на участь в управлінні державними справами.
Звертають увагу на те, що відповідач проігнорував результати громадських слухань «Нове ім`я столиці степового краю» від 27 серпня 2015 року і громадського опитування, здійсненого 25 жовтня 2015 року під час проведення місцевих виборів, щодо перейменування міста Кіровограда Кіровоградської області, згідно з якими мешканці підтримали іншу назву міста.
Позивачі посилаються й на те, що спірну Постанову прийнято всупереч позиції територіальної громади міста Кіровограда Кіровоградської області, викладеної в рішенні Кіровоградської міської ради від 10 червня 2016 року № 326 про незгоду Кіровоградської міської ради з рішенням, яким рекомендовано ВРУ перейменувати місто Кіровоград на місто Кропивницький.
На думку позивачів, спірна Постанова не відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування в частині невід`ємного права громадян безпосередньо брати участь в управлінні своєю країною.
Відповідач проти позовних вимог заперечував, вважає їх безпідставними, необґрунтованими й такими, що не підлягають задоволенню. Зазначав, що до основних конституційних повноважень ВРУ належить: внесення змін до Конституції України; призначення всеукраїнського референдуму; прийняття законів, постанов та інших актів; визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики, а також здійснення інших повноважень, визначених Конституцією України (статті 85, 87, 89, 92, 96 Основного Закону). Пунктом 29 частини першої статті 85 Конституції України до виключних повноважень ВРУ віднесено вирішення питань, що стосуються найменування і перейменування населених пунктів і районів. Звертає увагу на те, що відповідач при прийнятті спірної Постанови дотримався всіх законодавчих вимог та порядку її прийняття, встановлених Конституцією України, законами № 317-VІІІ, № 1861-VІ, № 2604-IV, № 280/97-ВР.
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 25 січня 2021 року закрив провадження в адміністративній справі № П/800/400/16.
Своє рішення мотивував тим, що позивачі оскаржують Постанову ВРУ з підстав, зокрема, її невідповідності приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), отже перевірка спірної Постанови не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.
3. У лютому 2021 року ОСОБА_1 , яка діє через адвоката Погорєлого Д. І. , ОСОБА_2, ОСОБА_3 , який діє через адвоката Слєпуху О. С., звернулися до Великої Палати Верховного Суду про скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 січня 2021 року та ухвалення нового рішення про задоволення позовних вимог.
ОСОБА_1 , не погоджуючись із твердженням суду першої інстанції, що рішення про перейменування «не є формою реалізації управлінської функції, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції», зазначає, що спірна Постанова є нормативно-правовим актом, а за положеннями статті 4 КАС України нормативно-правовий акт являє собою акт управління. Керуючись пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України, висновує, що спір про оскарження нормативно-правового акта (спірної Постанови) підсудний адміністративному суду.
З огляду на конституційне право оскарження в суді рішень органів державної влади апелянт наголошує на безпідставності висновку суду першої інстанції про те, що цей спір не підлягає судовому розгляду, оскільки вважає, що кожне порушене право має бути захищене судом.
Протиправність спірної Постанови, з погляду ОСОБА_1 , є очевидною, оскільки вона порушує природні права людей (членів громади) самостійно визначати власну назву.
Покликається на відверте ігнорування клопотання її представника про зобов`язання відповідача опублікувати оголошення про оскарження спірної Постанови, як того вимагають положення статті 266 КАС України.
Крім того, вважає, що надання пояснень представником ОСОБА_1 у судовому засіданні російською мовою, яке зумовило низку зауважень та викладення окремої думки членом колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду ОСОБА_23 , не суперечить процесуальному Закону та Конституції України. Водночас зауваження в судовому засіданні згаданого судді та викладення ним окремої думки з цього приводу свідчить про упередженість цього судді. Оскільки член колегії суддів не був безстороннім при вирішенні питання про закриття провадження у цій справі, а згідно з пунктом 2 частини третьої статті 317 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо, зокрема, в ухваленні судового рішення брав участь суддя, якому було заявлено відвід, і підстави його відводу визнано судом апеляційної інстанції обґрунтованими, якщо апеляційну скаргу обґрунтовано такою підставою, - вважає, що таке рішення суду першої інстанції підлягає також скасуванню з цієї підстави. 
ОСОБА_1 просить з названих мотивів скасувати оскаржувану ухвалу, винести нову - про відмову в задоволенні клопотання представника ВРУ про закриття провадження.
ОСОБА_2 у своїй апеляційній скарзі посилається на наявність визначеної частиною першою статті 317 КАС України підстави для скасування рішення суду першої інстанції про закриття провадження у справі, вважаючи, що цей суд під час розгляду цієї справи та при ухваленні рішення припустився грубих порушень, зокрема: неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, зробив невідповідні обставинам справи висновки, які виклав у своєму рішенні, та неправильно застосував норми матеріального права, порушивши норми процесуального права.
Вважає, що цим рішенням суду порушено гарантоване статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод право позивачів на доступ до суду.
До того ж мотивує скаргу тим, що згідно із частиною другою статті 204 КАС України суд залишає без розгляду заяви та клопотання, які без поважних причин не були заявлені в підготовчому провадженні або в інший строк, визначений судом.
Оскільки клопотання про закриття провадження у справі від 18 січня 2021 року без поважних причин не було заявлено представником відповідача в підготовчому засіданні, а суд не з`ясував у судових засіданнях 18 та 25 січня 2021 року причини подання відповідачем такого клопотання аж на стадії дослідження доказів, хоч під час відкриття провадження у справі відповідач не заперечував проти розгляду справи і будь-яких нових обставин, які б призвели до закриття провадження виявлено не було, суд, задовольнивши означене клопотання, порушив приписи статті 204 КАС України.
Зазначає, що спірна Постанова за своєю сутністю та ознаками є рішенням, прийнятим суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним своїх владних управлінських функцій, оскільки це рішення є обов`язковим до виконання, впливає на життя громади та мешканців міста Кіровограда, позивачів у цій справі. Таким чином, у цьому публічно-правовому спорі наявний прямий зв`язок між здійсненням владних управлінських функцій ВРУ стосовно позивачів. Відтак висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про відсутність у цій справі публічно-правового спору є хибним.
З огляду на викладене ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 січня 2021 року просить скасувати повністю, ухвалити нове рішення, яким позов ОСОБА_2 задовольнити в повному обсязі.
Прийняттям оскаржуваної ухвали суд першої інстанції, на думку ОСОБА_3 , порушив право позивачів на доступ до правосуддя. 
Його представник - адвокат Слєпуха О. С. наголошує, що позовні вимоги не стосуються підстав перевірки спірної Постанови на відповідність положенням Конституції України, на чому акцентує увагу суд першої інстанції. Саме лише посилання в позовній заяві на невідповідність дій суб`єкта владних повноважень Конституції України не може означати виключну юрисдикцію Конституційного Суду України.
Зазначає і про те, що дотримання ВРУ порядку прийняття нормативно-правового акта, що може призвести до порушення прав та інтересів тих осіб, чиїх прав, свобод та інтересів стосується цей нормативно-правовий акт, своєю чергою, впливає на законність такого акта. Отже, спір у цій справі є публічно-правовим та в розумінні статті 266 КАС України підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
Вважає, що ним наведено достатньо підстав для визнання спірної Постанови незаконною та її скасування.
Зауважує, що закриття провадження у цій справі з висновком про те, що спір у цій справі не підпадає не тільки під юрисдикцію адміністративних судів, а взагалі не підлягає судовому розгляду, є відмовою від здійснення правосуддя. Посилання на неможливість розгляду цього спору в будь-якому суді є небезпечним та обмежувальним щодо реалізації права особи на доступ до правосуддя та порушення вимог статті 124 Конституції України, яка передбачає поширення юрисдикції судів на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення.
Представник ВРУ у відзивах на апеляційні скарги ОСОБА_2 , ОСОБА_1 та ОСОБА_3 повторно наголошує на конституційних повноваженнях ВРУ вирішувати питання про найменування і перейменування населених пунктів, що повністю узгоджується з положеннями статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування.
Обґрунтовує законність підстав для задоволення заявленого ним клопотання про закриття провадження у справі відсутністю спору між позивачами та ВРУ у площині відносин, де б ВРУ стосовно позивачів здійснювала владні управлінські функції.
З огляду на це та вимоги процесуального закону зазначає, що предмет спору в цій справі не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Додатково указує на те, що доводи апеляційної скарги ОСОБА_2 стосовно необхідності залишення без розгляду клопотання представника ВРУ про закриття провадження не заслуговують на увагу, оскільки, як правильно указав суд першої інстанції, на відміну від відмови у відкритті провадження у справі, яка можлива виключно на момент вирішення питання щодо прийняття відповідної заяви до провадження, закриття провадження у справі можливе після відкриття провадження до вирішення адміністративної справи по суті за наявності необхідних підстав.
4. Велика Палата Верховного Суду ухвалами від 17, 19, 24 лютого 2021 року відкрила апеляційне провадження у цій справі, а ухвалою від 17 березня 2021 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України, оскільки характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі не вимагають участі сторін.
5. Велика Палата Верховного Суду дослідила наведені в апеляційних скаргах доводи, перевірила матеріали справи, переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати.
У межах узагальнених доводів апеляційних скарг позивачів, які зводяться до їх незгоди з висновком суду першої інстанції про непідвідомчість цього спору адміністративному суду та судовому контролю взагалі з огляду на правові підстави розгляду спорів про оскарження актів ВРУ, визначені статтею 266 КАС України, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої цієї статті).
Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 266 цього Кодексу Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати акт ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
За правилами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України.
Пунктом 1 частини другої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
З наведеного вбачається, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Основного Закону, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.
За правилами статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17?рп/2002 у справі № 1-6/2002 повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях ВРУ під час її сесій.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 жовтня 2003 року № 16-рп/2003 у справі № 1-21/2003 визначено, що основною формою діяльності ВРУ є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень ВРУ, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань.
Під терміном «рішення» ВРУ, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.
Під терміном «акти», що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення ВРУ у формі законів, постанов тощо, які приймаються ВРУ визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.
Отже, Конституція України закріплює за ВРУ особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку ВРУ здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, у тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.
Відповідно до пункту 29 статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.
Конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом перейменування населених пунктів, та участь у ньому ВРУ не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Зважаючи на викладене, колегія суддів Великої Палати Верховного Суду погоджується з висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що з огляду на конституційний статус ВРУ як єдиного органу законодавчої влади її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин.
Колегія суддів Великої Палати Верховного Суду звертає увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, у яких ВРУ реалізує свої владні (управлінські) функції.
Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У пункті 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 зазначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
Оскільки позивачі оскаржують Постанову ВРУ з підстав, зокрема, її невідповідності приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), то перевірка цієї Постанови не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.
Ураховуючи зазначене вище, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов обґрунтованого висновку про те, що предмет позову у цій справі не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
При цьому Суд враховує, що поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 16 грудня 2020 року у справі № 9901/276/20, 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18.
Згідно із частиною першою статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність нормам Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність нормам Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України.
Згідно із частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися лише ті акти, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, в яких цей орган реалізовує свої владні повноваження, до яких не відноситься законотворча діяльність ВРУ, а також випадки, коли її акти підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України.
Невідповідність актів ВРУ нормам Конституції України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що вказує на неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.
За приписами пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивачі звернулися до адміністративного суду з позовом, зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що заявлений у цій справі позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а відтак провадження у справі підлягає закриттю.
6. Стосовно наявності підстав для скасування оскаржуваного рішення, визначених пунктом 2 частини третьої статті 317 КАС України (порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо, зокрема, в ухваленні судового рішення брав участь суддя, якому було заявлено відвід, і підстави його відводу визнано судом апеляційної інстанції обґрунтованими, якщо апеляційну скаргу обґрунтовано такою підставою), про які зазначає представник Потапової Л. М., слід зазначити, що зауваження члена колегії суддів суду першої інстанції щодо використання державної мови в судовому засіданні не є підтвердженням упередженого ставлення судді щодо об`єктивного і справедливого вирішення справи. А тому такі твердження позивача не впливають на правомірність і законність прийнятого цим судом рішення про закриття провадження у справі.
7. Міркування і твердження позивачів в апеляційній скарзі не спростовують правильності наведеного висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеного в оскаржуваній ухвалі.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про закриття провадження в адміністративній справі за цим позовом, правильно застосував норми матеріального й процесуального права, апеляційні скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 січня 2021 року - без змін.
Керуючись статтями 151, 243, 266, 292, 315, 316, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційні скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 залишити без задоволення.
Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 січня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                     М. І. Гриців
Судді:                                    Т. О. Анцупова                                           Г. Р. Крет
В. В. Британчук                                          Л. М. Лобойко
Ю. Л. Власов                                              К. М. Пільков
І. В. Григор`єва                                          О. Б. Прокопенко
Д. А. Гудима                                               В. В. Пророк
В. І. Данішевська                                      Л. І. Рогач
Ж. М. Єленіна                                            О. М. Ситнік
О. С. Золотніков                                        В. М. Сімоненко
Л. Й. Катеринчук                                       І. В. Ткач
В. С. Князєв                                                С. П. Штелик