ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
13 квітня 2021 року           справа №200/12309/20-а 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого Блохіна А.А., суддів Гаврищук Т.Г., Сіваченка І.В., розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу представника позивачів - Тарасенка Олега Володимировича на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року (повний текст складено 11 лютого 2021 року в м. Слов`янськ) у справі № 200/12309/20-а (суддя І інстанції - Бєломєстнов О.Ю.) за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Донецького прикордонного загону Східного регіонального управління Державної прикордонної служби України, Командувача об`єднаних сил про визнання протиправними дій, бездіяльності та наказу, стягнення моральної шкоди,-         
                              
У С Т А Н О В И В :

30 грудня 2020 року позивачі - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 звернулися до Донецького окружного адміністративного суду з позовною заявою до Донецького прикордонного загону Східного регіонального управління Державної прикордонної служби України, Командувача об`єднаних сил, у якій просили: визнати протиправними дії Донецького прикордонного загону Східного регіонального управління Державної прикордонної служби України, що полягали у забороні  виїзду з тимчасово окупованої території ОСОБА_1 з 24.06.2020 року по 26.06.2020 року та ОСОБА_2 з 23.06.2020 року по 26.06.2020 року; визнати протиправною бездіяльність Командувача об`єднаних сил, що полягала в неприйнятті рішення про пропуск з тимчасово окупованої території ОСОБА_1 з 24.06.2020 року по 26.06.2020 року та ОСОБА_2 з 23.06.2020 року по 26.06.2020 року; визнати протиправним наказ Командувача об`єднаних сил № 515 від 22.06.2020 року в частині заборони пропуску через лінію розмежування осіб, які не надали згоду (не мають можливості) встановити електронний сервіс "Дій дома"; стягнути з Донецького прикордонного загону Східного регіонального управління Державної прикордонної служби України на користь ОСОБА_1 відшкодування моральної шкоди у розмірі 7500 грн.; стягнути з Донецького прикордонного загону Східного регіонального управління Державної прикордонної служби України на користь ОСОБА_2 відшкодування моральної шкоди у розмірі 10000 грн.; стягнути з Командувача об`єднаних сил на користь ОСОБА_1 відшкодування моральної шкоди у розмірі 7500 грн.; стягнути з Командувача об`єднаних сил на користь ОСОБА_2 відшкодування моральної шкоди у розмірі 10000 грн.   
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 04.01.2021 року позовну заяву залишено без руху та встановлено позивачам строк - 10 днів з моменту отримання копії ухвали для усунення недоліків позовної заяви.  
20.01.2021 року суду першої інстанції представник позивачів - адвокат Тарасенко О.В. через відділ діловодства та документообігу суду надав документи на виконання вимог ухвали суду про залишення позовної заяви без руху. Проте, позивачами були усунені не всі недоліки позовної заяви, через які її було залишено без руху.  
Як зазначено судом першої інстанції з метою забезпечення доступу позивачів до правосуддя ухвалою від 22.01.2021 року судом продовжено строк для усунення недоліків позовної заяви та запропоновано позивачам впродовж 5 днів з моменту отримання копії ухвали усунути вказані недоліки шляхом зазначення у ній прізвища, ім`я та по батькові, реєстраційного номеру облікової картки платника податків відповідача-2 (у разі якщо такі відомості невідомі - зазначити про це, та надати суду клопотання про витребування відповідних доказів, оформлене за правилами ст. 80 КАС України).
09.02.2021 року представник позивачів - адвокат Тарасенко О.В. через відділ діловодства та документообігу Донецького окружного адміністративного суду надав клопотання про усунення недоліків позовної заяви (додаткове). Суд першої інстанції дійшов висновку, що у цьому клопотанні адвокат відмовився від усунення визначених судом недоліків позовної заяви та просив відкрити провадження у справі.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року у справі № 200/12309/20-а позовну заяву повернуто позивачу.
Представником позивача на ухвалу суду першої інстанції від 11 лютого 2021 року подано апеляційну скаргу, в якій просить оскаржену ухвалу суду скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.                                                            В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що посадова особа є в першу чергу суб`єктом владних повноважень, а не фізичною особою, як зазначив у своїй ухвалі суд першої інстанції, а тому вимога суду про необхідність зазначення його прізвища, ім`я та по батькові є необґрунтованою.
Справу розглянуто в порядку письмового провадження у відповідності до ст. 311 КАС України.
Згідно до вимог  ч. 1,2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.  
Колегія суддів заслухала доповідь судді-доповідача, дослідила матеріали справи, обговорила доводи апеляційної скарги і дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.                                                                                           Суд першої інстанції повертаючи позовну заяву дійшов наступних висновків.
Судом встановлена наявність дефекту форми позовної заяви, який перешкоджає відкриттю провадження у справі та об`єктивно унеможливлює її розгляд у встановлені законом строки.
Таким дефектом є не зазначення у позовній заяві прізвища, ім`я та по батькові одного з відповідачів.
Встановлення конкретної посадової особи, яка повинна виступати відповідачем у справі, та її ідентифікація за прізвищем, ім`ям та по батькові є обов`язковим виходячи з наступного.
Відповідно до пункту 7 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
За приписами частин 1, 3 статті 43 КАС України здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами). 
Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).
У наведених нормах при визначенні адміністративної процесуальної правосуб`єктності відповідачів - суб`єктів владних повноважень застосовується поняття "посадова і службова особа" органу державної влади.
Кодекс адміністративного судочинства не містить визначення цього поняття.
Тому з урахуванням положень ч. 6 ст. 7 КАС України суд вважає допустимим  застосування для цього визначення, яке міститься  у примітках до статті 364 Кримінального кодексу України.
Застосування норм кримінального судочинства у адміністративному процесі здійснюється судом за аналогією права виключно з метою встановлення ознак осіб, які відповідають поняттю "посадова чи службова особа". Таке не передбачає перенесення в адміністративний процес принципів кримінального судочинства, не стосується презумпцій чи гарантій, які у ньому застосовуються. Використання понятійного апарату, який застосовується у Кримінальному кодексі України, виправдано тим, що він є єдиним законом, який дає визначення вказаних осіб. 
Суд додатково звертає увагу на те, що визначення статусу "посадова чи службова особа" із застосуванням норм іншої галузі права у даній справі не впливає на принципи, якими керується суд у спірних правовідносинах.
Згідно з примітками до статті 364 Кримінального кодексу України службовими особами є особи, які постійно, тимчасово чи за спеціальним повноваженням здійснюють функції представників влади чи місцевого самоврядування, а також обіймають постійно чи тимчасово в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на державних чи комунальних підприємствах, в установах чи організаціях посади, пов`язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій, або виконують такі функції за спеціальним повноваженням, яким особа наділяється повноважним органом державної влади, органом місцевого самоврядування, центральним органом державного управління із спеціальним статусом, повноважним органом чи повноважною особою підприємства, установи, організації, судом або законом.
Виходячи з наведеного визначення, посадові чи службові особи - це перш за все фізичні особи, а тому вони мають прізвище, ім`я та по батькові. Наявність у цих фізичних осіб владних управлінських функцій є кваліфікуючою ознакою, однак це не виключає необхідності ідентифікувати їх за прізвищем ім`ям та по батькові. 
Необхідність їх зазначення при визначенні відповідача по справі додатково підтверджується змістом пункту 2 частини 5 статті 160 КАС України. 
Згідно з ним в позовній заяві зазначаються: повне найменування (для юридичних осіб) або ім`я (прізвище, ім`я та по батькові - для фізичних осіб) сторін та інших учасників справи, їх місцезнаходження (для юридичних осіб) або місце проживання чи перебування (для фізичних осіб); поштовий індекс; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України (для юридичних осіб, зареєстрованих за законодавством України); реєстраційний номер облікової картки платника податків (для фізичних осіб) за його наявності або номер і серія паспорта для фізичних осіб - громадян України (якщо такі відомості відомі позивачу), відомі номери засобів зв`язку, офіційна електронна адреса або адреса електронної пошти.
Дана норма є єдиною для всіх сторін - як для позивачів, так і для відповідачів. Вона не виокремлює суб`єктів владних повноважень, не робить для них будь-яких виключень. 
З урахуванням наведеного суд першої інстанції не погодився з представником позивачів, який по суті стверджує, що посада (незалежно від фізичної особи, яка її займає) може бути відповідачем у справі.
На переконання суду першої інстанції прізвище, ім`я та по батькові відповідача - посадової чи службової особи є невід`ємними її ознаками як відповідача - суб`єкта владних повноважень, а тому обов`язково має зазначатися у позовній заяві.
Також суд першої інстанції зазначив, що у позовній заяві позивачі просили стягнути на їх користь моральну шкоду у розмірі 7 500 грн. та 10 000 грн.
Відповідно до статті 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Положеннями статті 1174 Цивільного кодексу України також передбачено, що шкода, завдана фізичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадової або службової особи органу державної влади при здійсненні нею своїх повноважень, відшкодовується державою незалежно від вини цієї особи.
З наведеного слідує,  у разі встановлення судом завдання моральної шкоди фізичній особі рішенням посадової особи органу державної влади при здійсненні нею своїх повноважень, така шкода підлягає стягненню з держави, а не з такої особи.
Відповідачем у таких справах в силу частини 2 статті 25, статті 43 Бюджетного кодексу України має бути центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів. 
Ці приписи законодавства відомі суду, представник позивача правильно посилається на них у клопотанні від 3.02.2021. Проте, як вже зазначалося, позивачі просили стягнути завдану їм моральну шкоду не з держави, а саме з Командувача об`єднаних сил. Саме цю особу, а не державний бюджет в особі органу державної казначейської служби, позивачі визначили такою, що повинна відповідати за їх майновими вимогами.
Орган державної казначейської служби може бути належним відповідачем по справі тільки у разі заявленя позовних вимог про стягнення шкоди з Державного бюджету України, але не з конкретної посадової особи, як про це просять позивачі.
Суд звертає увагу, що за приписами частини 2 статті 9 КАС України адміністративна справа розглядається судом в межах позовних вимог. 
Вихід за межі позовних вимог на стадії відкриття провадження у справі КАС України не передбачений. Тому суд зобов`язаний забезпечити процесуальну можливість розглянути ті позовні вимоги, які містяться у позовній заяві.
Правомірність таких позовних вимог може бути оцінена тільки за результатами вирішення справи по суті. Процедура їх розгляду вимагає встановлення прізвища, імені та по батькові Командувача об`єднаних сил, з якого персонально позивачі просять стягнути завдану ним шкоду. На стадії відкриття провадження у справі суд не вправі надавати правову оцінку відповідності закону обраного позивачами способу поновлення порушеного права. У зв`язку з цим, суд вимушений забезпечити участь вказаної посадової особи у розгляді справи, для чого формально необхідною є її ідентифікація за прізвищем ім`ям та по батькові.
Такі вимоги зумовлені також змістом виконавчого листа (П.І.Б. чи найменування боржника є обов`язковим його реквізитом), який повинний видати суд у випадку задоволення заявлених позивачами вимог.
Судом наголошено, що вимоги зазначити П.І.Б. відповідача не свідчать про те, що позовні вимоги до нього обов`язково будуть задоволені. В силу формулювання позивачами майнових вимог саме до такого відповідача, суд повинний забезпечити можливість їх розгляду та видачі виконавчого листа як кінцевої стадії судового процесу. Без визначення імені відповідача розгляд справи судом навіть теоретично не може закінчитися стягненням коштів на користь позивачів. Таке не відповідає встановленому статтею 2 КАС України завданню адміністративного судочинства.
Суд першої інстанції не погодився з твердженням представника позивачів про те, що визначення прізвища, ім`я та по батькові відповідача перетворить спір з ним на приватноправовий. Правова природа спору визначається статусом суб`єктів, що приймають у ньому участь, а також підставою його виникнення.
Такий висновок суду першої інстанції колегія суддів вважає помилковим, з огляду на наступне.
Кодекс адміністративного судочинства в пп. 2 ч. 1 статті 4 визначає публічно- правовий спір як спір у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Як правильно зазначив суд першої інстанції, суб`єкт владних повноважень відповідно до пп. 7 вищезазначеної статті - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функції на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Слід звернути увагу, що посадова особа є в першу чергу суб`єктом владних повноважень, а не фізичною особою, як зазначив у своїй ухвалі суд першої інстанції, а тому вимога суду про необхідність зазначення його прізвища, ім`я та по батькові є необґрунтованою.
Командувач Об`єднаних Сил діє в спірних правовідносинах не як посадова особа, а як орган державної влади без статусу юридичної особи, виходячи з того, що у вищезазначеному визначенні суб`єкта владних повноважень йдеться про посадову чи службову особу саме органу державної влади чи місцевого самоврядування, а Командувач об`єднаних сил не є посадовою особою жодного органу державної влади, він характеризується окремими наданими йому Законом України "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях" самостійними функціями та повноваженнями.
Не заслуговують на увагу твердження суду першої інстанції, що позивачі просили стягнути завдану їм моральну шкоду не з держави, а з Командувача об`єднаних сил, а тому саме ця особа, а не державний бюджет, в особі Державної казначейської служби України, повинна відповідати за їх майновими вимогами. У силу формулювання позивачами майнових вимог саме до такого відповідача, суд повинен забезпечити можливість їх розгляду та видачі виконавчого листа як кінцевої стадії процесу. Прізвище ім`я по батькові чи найменування боржника с обов`язковим його реквізитом.
Так, згідно зі статтею 1173 Цивільного кодексу України, шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою. Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
Згідно зі статтею 1174 Цивільного кодексу України, шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадової або службової особи органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні нею своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цієї особи.
Згідно статті 1175 Цивільного кодексу України, шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно- правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.
З метою реалізації зазначених положень державою було прийнято Закон України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень», згідно положень якого виконання рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, в межах відповідних бюджетних призначень шляхом списання коштів з рахунків такого державного органу, а в разі відсутності у зазначеного державного органу відповідних призначень - за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду.
Згідно зі ст. 6 Закону України "Про виконавче провадження", рішення про стягнення коштів з державних органів, державного та місцевих бюджетів або бюджетних установ виконуються органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів.
Крім того, відповідно до пункту 35 постанови Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2011 р. № 845 "Про затвердження Порядку виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників", Казначейство здійснює безспірне списання коштів державного бюджету для відшкодування (компенсації) шкоди, заподіяної фізичним та юридичним особам внаслідок незаконно прийнятих рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових чи службових осіб під час здійснення ними своїх повноважень.
Пунктом 38 зазначеної постанови передбачено, що для забезпечення безспірного списання коштів державного бюджету згідно з пунктом 35 цього Порядку в Казначействі відкривається в установленому порядку відповідний рахунок.
Безспірне списання коштів державного бюджету здійснюється Казначейством за рахунок і в межах бюджетних призначень, передбачених у державному бюджеті на зазначену мету.
З аналізу зазначених норм права слідує, що боржником під час виконання судового рішення про стягнення коштів, яке виконується шляхом безспірного списання бюджетних коштів з державного бюджету, може бути саме державний орган, а отже позовні вимоги, викладені позивачами в позовній заяві, не означають, що кошти будуть стягнуті особисто з Командувача об`єднаних сил як фізичної особи.
Крім того, вимоги щодо зазначення в виконавчому листі прізвища, ім`я та по батькові, а також РНОКПП поширюються лише на фізичних осіб, відповідно до ст. 4 Закону України "Про виконавче провадження".
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди повинні застосовувати при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Стаття 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод гарантує кожному право на справедливий судовий розгляд.
У статті 6 § 1 представлено «право на суд», разом із правом на доступ до суду, тобто правом звертатися до суду з цивільними скаргами, що складають єдине ціле (Golder v. the United Kingdom (Голдер проти Сполученого Королівства), § 36).
Право на доступ до суду має «застосовуватися на практиці і бути ефективним» (Bellet V. France (Белле проти Франції), § 38). Для того, щоб право на доступ було ефективним, особа «повинна мати реальну можливість оскаржити дію, що порушує його права» (Bellet v. France (Белле проти Франції).
Надмірний формалізм у трактуванні національного процесуального законодавства згідно усталеної практики Європейського суду з прав людини визнається ним неправомірним обмеженням права на доступ до суду (як елементу права на справедливий суд згідно зі ст. 6 Конвенції).
Згідно висновків, викладених в рішеннях Європейського суду з прав людини, суворе трактування національним законодавством процесуального правила (надмірний формалізм) можуть позбавити заявників права звертатись до суду («Perez de Raela Cavaniles v. Spain»,«Beles and others v. the Czech Republic», «RTBF v. Belgium»). Також згідно рішення Європейського суду з прав людини не повинно бути занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, оскільки доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але і реальним (Рішення суду з прав людини Жоффр де ля Прадель проти Франції). У рішенні по справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» Європейський суд з прав людини вказав, надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавляє заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнане порушенням п. 1 ст. 6 Конвенції.
          З врахуванням викладеного, колегія суддів дійшла до висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги, скасування ухвали суду першої інстанції та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції. 
Керуючись ст. 240, 308, 311, 320, Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу представника позивачів - Тарасенка Олега Володимировича на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року у справі № 200/12309/20-а - задовольнити. 
Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року у справі № 200/12309/20-а - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.    
Повне судове рішення складено 13 квітня 2021 року.          
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями та  оскарженню не підлягає. 

Головуючий          суддя                                                                                А.А. Блохін

Судді                                                                                                    Т.Г. Гаврищук  

                                                                                                              І.В. Сіваченко