ПОСТАНОВА
Іменем України

17 червня 2021 року 
Київ
справа №818/2113/17
адміністративне провадження №К/9901/58302/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А.,  Чиркіна С.М., 
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Спортивно-торгівельний комплекс "Айсберг" на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 06.03.2018 у складі судді Кравченка Є.Д. та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 18.06.2018 у складі колегії суддів: Калиновського В.А. (суддя-доповідач), Бондара В.О., Калитки О.М. у справі №818/2113/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Спортивно-торгівельний комплекс "Айсберг" до Конотопської міської ради Сумської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1.          Товариство з обмеженою відповідальністю "Спортивно-торгівельний комплекс "Айсберг" (далі -ТОВ "СТК "Айсберг") звернулося до суду з позовом до Конотопської міської ради Сумської області (далі - Конотопська міськрада), в якому просило: 
1.1.          визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невинесення на розгляд сесії міської ради питання про продаж у власність ТОВ "СТК "Айсберг" земельної ділянки 0,9224 га, кадастровий номер 5910400000:04:091:0008, яка розташована за адресою вул. Братів Лузанів, 41, м. Конотоп, Сумська область для комерційного використання - обслуговування власного об'єкту нерухомості тенісного корту та будівництва і обслуговування спортивного, торгово-розважального комплексу зі штучним льодовим покриттям; 
1.2. зобов'язати відповідача винести на розгляд сесії міськради питання про продаж у власність ТОВ "СТК "Айсберг" земельної ділянки 0,9224 га, кадастровий номер 5910400000:04:091:0008, яка розташована за адресою вул. Братів Лузанів, 41, м. Конотоп, Сумська область для комерційного використання - обслуговування власного об'єкту нерухомості тенісного корту та будівництва і обслуговування спортивного, торгово-розважального комплексу зі штучним льодовим покриттям.
2.          Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 06.03.2018, яке залишене без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 18.06.2018, у задоволенні позову відмовлено повністю.
3.          Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини: 
3.1.          Рішенням Конотопської міськради від 23.02.2011 надано згоду ТОВ "СТК "Айсберг" на викуп земельної ділянки площею 0,9224 га по вул. Братів Лузанів, 41 для комерційного використання - обслуговування власного об'єкту нерухомості тенісного корту та будівництва і обслуговування спортивного, торгово-розважального комплексу зі штучним льодовим покриттям та укладання договору купівлі-продажу після проведення робіт по влаштуванню фундаментів під заплановане будівництво, за умов: 
-2.1. укласти договір купівлі-продажу після проведення робіт по влаштуванню фундаментів під заплановане будівництво;
-3. після виконання пункту 2.1 ТОВ "СТК "Айсберг" укласти договір про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки в розмірі 0,2% вартості земельної ділянки, визначеної за нормативного грошовою оцінкою, що становить 6601 (шість тисяч шістсот одна) гривня;
-4. зобов'язати відділ земельних ресурсів управління економіки Конотопської міськради замовити звіти про експертну грошову оцінку земельних ділянок за рахунок авансових внесків.
3.2.          У період з 2012 по 2016 рік ТОВ "СТК "Айсберг" проводилися роботи по влаштуванню фундаментів під заплановане будівництво, що підтверджується технічним паспортом на незавершене будівництво спортивно-торгівельного комплексу від 10.09.2013, декларацією про початок виконання підготовчих робіт від 15.03.2012, договірною ціною на будівництво від 20.08.2010, локальним кошторисом №2-1-1 від 20.08.2010, відомостями ресурсів до локального кошторису 2-1-1 від 20.08.2010, розрахунком загальновиробничих витрат до локального кошторису 2-1-1, договором підряду №1-СТКА від 20.08.2010, рахунком-фактурою №29 від 20.08.2010, актом приймання виконаних будівельних робіт (без обладнання) за жовтень 2011року, актом приймання виконаних будівельних робіт (без обладнання) за вересень 2011 року, довідкою про вартість виконаних будівельних робіт (та витрати) за вересень 2011 року, довідкою про вартість виконаних будівельних робіт (та витрати) за жовтень 2011 року, відомостями ресурсів до локального кошторису 2-1-1, договірною ціною на будівництво фундаментів та підсилення основ спортивно- торгівельного комплексу, що виконуються у 2011 році.
3.3.          Листом від 09.08.2016 №01-24/2550 Конотопська міськрада запропонувала ТОВ "СТК "Айсберг" укласти з нею договір про сплату авансового внеску для подальшої можливості замовлення експертної грошової оцінки з метою продажу земельної ділянки.
3.4.          26.08.2016 ТОВ "СТК "Айсберг" перераховано на рахунок Конотопської міськради суму авансового внеску у розмірі 6601,00 грн., що підтверджується квитанцією від 26.08.2016 №01-115778.
3.5.          21.11.2016 ТОВ "СТК "Айсберг" подано до Конотопської міськради заяву про надання дозволу про продаж у власність земельної ділянки, звіт про експертно-грошову оцінку земельної ділянки з додатками, рецензію на звіт про експертно-грошову оцінку земельної ділянки для розгляду питання стосовно викупу вищезазначеної земельної ділянки на сесії Конотопської міської ради.
3.6. 24.11.2016 на засіданні постійної комісії з питань архітектури, містобудування, земельних відносин Конотопської міськради розглянуто питання стосовно викупу вищезазначеної земельної ділянки та рекомендовано винести його на розгляд сесії, що підтверджується протоколом засідання комісії від 24.11.2016 №17.
3.7.  24.11.2016 на сесії Конотопської міськради питання щодо викупу зазначеної земельної ділянки було включено до порядку денного, обговорено та знято з розгляду, що підтверджується витягом з протоколу двадцятої сесії міської ради сьомого скликання від 24.11.2016.
3.8. Позивач, вважаючи, що бездіяльність Конотопської міськради є незаконною та протиправною, чим порушуються його законні права та інтереси як суб'єкта господарювання, оскільки останнє вже цілий рік не може викупити у Конотопської міськради земельну ділянку для продовження будівництва через протиправну бездіяльність міської ради, звернувся з даним позовом до суду.
4.          Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідач належним чином довів, що ним вчинялися дії щодо винесення на розгляд сесії питання про продаж спірної земельної ділянки. Правомірність зняття двадцятою сесією Конотопської міськради сьомого скликання з порядку денного питання продажу земельної ділянки по вул. Братів Лузанів, 41 не була предметом спору у даній справі.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5.          Позивач - ТОВ "СТК "Айсберг", подав касаційну скаргу на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 06.03.2018 і постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 18.06.2018, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким у позов задовольнити повністю.
5.1.          Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник наголошує, що питання щодо викупу спірної земельної ділянки, попри те, що його було включено до порядку денного, двадцятої сесії міської ради сьомого скликання 24.11.2016, відповідачем узагалі не розглядалося, а позивачем не було отримано ані позитивного, ані негативного рішення з даного питання. Крім того, скаржник зазначає, що протягом 2016-2018 років позивач неодноразово направляв відповідачу заяви та клопотання про розгляд даного питання, яке без будь-яких мотивів не виносилося відповідачем на розгляд ради.
6.          Відповідач - Конотопська міськрада, подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. 
6.1.          На обґрунтування відзиву вказує, що оскаржувані судові рішення були ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права і з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7.          Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України, в редакції до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд  касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Положеннями частини 2 статті 19 Конституції України гарантується, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Згідно з частинами 1-2 статті 116 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України), громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність чи надання їх у користування.
10. Частиною 1 статті 122 ЗК України передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
11.          Статтею 127 ЗК України визначено, що органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, здійснюють продаж земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) громадянам, юридичним особам та іноземним державам на підставах та в порядку, встановлених цим Кодексом. Продаж земельних ділянок державної та комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) на конкурентних засадах у формі аукціону здійснюється у випадках та порядку, встановлених главою 21 цього Кодексу.
12. Слід зауважити, що судами попередніх інстанцій не встановлено в межах спірних правовідносин випадків, передбачених статтею 134 глави 21 ЗК України, за яких продаж спірної земельної ділянки комунальної власності на конкурентних засадах (земельних торгах) був обов'язковим. 
13.          За змістом статті 128 ЗК України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), продаж громадянам і юридичним особам земельних ділянок державної (крім земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації) та комунальної власності для потреб, визначених цим Кодексом, провадиться місцевими державними адміністраціями, Радою міністрів Автономної Республіки Крим або органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень (частина 1). Громадяни та юридичні особи, зацікавлені у придбанні земельних ділянок у власність, подають заяву (клопотання) до відповідного органу виконавчої влади або сільської, селищної, міської ради чи державного органу приватизації. У заяві (клопотанні) зазначаються місце розташування земельної ділянки, її цільове призначення, розміри та площа, а також згода на укладення договору про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки. До заяви (клопотання) додаються: а) документ, що посвідчує право користування земельною ділянкою (у разі його наявності), та документи, що посвідчують право власності на нерухоме майно (будівлі та споруди), розташоване на цій земельній ділянці (у разі наявності на земельній ділянці будівель, споруд); б) копія установчих документів для юридичної особи, а для громадянина - копія документа, що посвідчує особу (частина 2). Орган державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим або орган місцевого самоврядування у місячний строк розглядає заяву (клопотання) і приймає рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (якщо такий проект відсутній) та/або про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки (крім земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд) чи про відмову в продажу із зазначенням обґрунтованих причин відмови (частина 3).
14. Отже, на органи місцевого самоврядування, до компетенції яких віднесено здійснення продажу земельних ділянок комунальної власності громадянам юридичним особам та іноземним державам на підставах та в порядку, встановлених ЗК України, покладено обов'язок щодо розгляду заяв (клопотань) відповідних суб'єктів з приводу продажу таких земельних ділянок у місячний строк. 
15.          У свою чергу, пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування" від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання    земельних відносин.
16.          Відповідно до частин 1, 5 статті 46 Закону №280/97-ВР, сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць. 
17.          Тобто, обов'язку органу місцевого самоврядування зі здійснення розгляду заяви (клопотання) заінтересованої особи з приводу продажу земельної ділянки комунальної власності протягом місячного строку, встановленому нормою частини 3 статті 128 ЗК України, кореспондує обов'язок скликання не рідше ніж один раз на місяць сесії сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення), районної чи обласної ради з питань відведення земельних ділянок, встановлений нормою частини 5 статті 46 Закону №280/97-ВР.
18. Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, 24.11.2016 на сесії Конотопської міськради питання щодо викупу зазначеної земельної ділянки було включено до порядку денного, обговорено та знято з розгляду, що підтверджується витягом з протоколу двадцятої сесії міської ради сьомого скликання від 24.11.2016.
19. Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позовних вимог виходили з того, що винесення вказаного питання на розгляд сесії відповідача фактично відбулось, тому відсутні підстави стверджувати про допущення ним протиправної бездіяльності під час розгляду заяви позивача щодо продажу спірної земельної ділянки у власність. 
20. Проте, колегія суддів Верховного Суду не може погодитись з такими висновками судів. 
21. У першу чергу, варто наголосити, що позивач у поданій ним позовній заяві не ставив вимогу про визнання протиправною бездіяльності відповідача стосовно невинесення питання про продаж йому спірної земельної ділянки на розгляд саме двадцятої сесії сьомого скликання. Відтак, та обставина, що розгляд цього питання виносився на пленарне засіданні двадцятої сесії міської ради 24.11.2016 не може слугувати самостійною підставою для висновку про відсутність протиправної бездіяльності з боку відповідача.
22. Натомість, судами попередніх інстанцій встановлено, що на час розгляду і вирішення справи, розгляд питання про продаж позивачу спірної земельної ділянки так і не було здійснено відповідачем, що на думку колегії суддів Верховного Суду свідчить про допущення ним протиправної бездіяльності.
23. За приписами частин 1-3 статті 351 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
24. З урахуванням наведеного, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права при прийнятті оскаржуваних судових рішень в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідача. У зв'язку з цим, наявні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень у відповідній частині позовних вимог з ухваленням нового судового рішення про їх задоволення.
25.          Що стосується позовних вимог про зобов'язання відповідача винести на розгляд сесії питання про продаж у власність позивача спірної земельної ділянки, то з цього приводу колегія суддів Верховного Суду зазначає, що частинами 1-3 статті 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
26. Як встановлено частиною 4 статті 9 КАС України, суд вживає визначені законом заходи,  необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
27. Частиною 1 статті 138 КАС України визначено, що предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи (причини пропущення строку для звернення до суду тощо) та які належить встановити при ухваленні судового рішення у справі.
28. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об'єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору, з'ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин, а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини та надати суду додаткові докази. 
29.          Зважаючи на змісту заявленої в цій частині позовної вимоги, на переконання Верховного Суду, існує необхідність у з'ясуванні тієї обставини, чи було питання щодо продажу у власність позивача спірної земельної ділянки розглянуте після його звернення до суду з відповідним позовом. 
30.          При цьому, суд касаційної інстанції на стадії касаційного перегляду судових рішень позбавлений процесуальної можливості самостійно встановлювати будь-які фактичні обставини у справі в силу вимог частини 2 статті 341 КАС України.
31. За приписами частини 2 статті 353 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
Частиною 4 цієї статті передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
32.          Тому, наявні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень в частині відмови у задоволенні позовних вимог про зобов'язання відповідача винести на розгляд сесії питання про продаж у власність позивача спірної земельної ділянки з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції у цій частині з метою з'ясування ним тієї обставини, чи було це питання розглянуте відповідачем після звернення позивача до суду, що має безпосереднє значення для правильного вирішення спору у відповідній частині позовних вимог.
33.          З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає до задоволення частково.  
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Спортивно-торгівельний комплекс "Айсберг" задовольнити частково.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 06.03.2018 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 18.06.2018 у справі №818/2113/17 в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності - скасувати та ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким вказані позовні вимоги задовольнити. 
Визнати протиправною бездіяльність Конотопської міської ради Сумської області щодо невинесення на розгляд сесії міської ради питання про продаж у власність Товариства з обмеженою відповідальністю "Спортивно-торгівельний комплекс "Айсберг" земельної ділянки 0,9224 га, кадастровий номер 5910400000:04:091:0008, яка розташована за адресою вул. Братів Лузанів, 41, м. Конотоп, Сумська область для комерційного використання - обслуговування власного об'єкту нерухомості тенісного корту та будівництва і обслуговування спортивного, торгово-розважального комплексу зі штучним льодовим покриттям.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 06.03.2018 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 18.06.2018 у справі №818/2113/17 в частині відмови у задоволенні позовних вимог про зобов'язання вчинити певні дії - скасувати та направити справу у вказаній частині позовних вимог на новий судовий розгляд до суду першої інстанції. 
Присудити на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Спортивно-торгівельний комплекс "Айсберг" за рахунок бюджетних асигнувань Конотопської міської ради Сумської області 5600,00 (п'ять тисяч шістсот) грн. судового збору.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Судді                                                                                          В.М. Шарапа

                                                                                          А.А. Єзеров 

                                                                                          С.М. Чиркін