П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Справа №  824/267/20-а 
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Левицький В.К.   
Суддя-доповідач -  Смілянець Е. С.   
29 квітня 2021 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Смілянця Е. С. 
суддів:  Сапальової Т.В.  Капустинського М.М. , 
за участю:
секретаря судового засідання: Смілянця Е. С., 
представника позивача: Ліфанчука М.О.,
представників відповідача: Осадчука С.В., Ходаковського Ю.В. 

розглянувши  у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року (повне судове рішення складено 28.12.2020) у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи  "Чернівцігаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови, 
В С Т А Н О В И В :
в лютому 2020 року позивач, Акціонерне товариство “Чернівцігаз”,) звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі – відповідач), в якому просило визнати протиправною з моменту прийняття та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) від 20.12.2019 № 2994 “Про накладення штрафу на ПАТ “Чернівцігаз” за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу”.
Чернівецький окружний адміністративний суд рішенням від 16.12.2020 позов задовольнив. Судове рішення мотивоване тим, що позивач законно відмовив відповідачу у проведенні позапланової виїзної перевірки ліцензованої діяльності провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, а акт перевірки № 455 від 11.12.2019 складений у формі, яка не відповідає уніфікованій формі акта перевірки, встановленій наведеною Методикою, що в свою чергу вказує на протиправність та наявність підстав для скасування оскаржуваної постанови, оскільки така прийнята на основі інформації наведеної в акті перевірки № 455 від 11.12.2019.
Не погоджуючись з рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити.
Аргументами на підтвердження вимог скарги зазначає, що питання належності форми акта НКРЕКП не є предметом позову у даній справі. Крім того, форма акта затверджена постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428, опублікована на офіційному веб-сайті НКРЕКП та відповідає положенням і формі уніфікованого акту перевірки, тому були відсутні підстави для недопущення комісії до здійснення позапланових перевірок. Щодо порушення п.2.1 Ліцензійних умов відповідач зазначає про те, що позивачем порушено вимоги інших нормативно-правових актів, а саме: ст.11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Позивач у відзиві на апеляційну скаргу заперечив проти її доводів і зазначив, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, у зв`язку з чим просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Представник позивача в судовому засіданні заперечив проти доводів апеляційної скарги, у зв`язку з чим просив залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Представники відповідача в судовому засіданні підтримали вимоги апеляційної скарги та просили її задовольнити.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.
Згідно з положеннями ч. 3 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства (далі-КАС України), суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.
Заслухавши доповідь судді, пояснення представників сторін, які прибули в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи» «Чернівцігаз» (м. Чернівці,  вул. Винниченка, 9-А, код ЄДРПОУ 03336166) зареєстроване як юридична особа 03.03.1992 Основним видом діяльності позивача є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи.
29.06.2017 позивач отримав ліцензію на розподіл природного газу, що підтверджується постановою НКРЕКП від 29.06.2017 р. № 856 та не заперечувалося відповідачем під час розгляду справи по суті.
На підставі звернень споживачів Чернівецької області, зазначених в листах Державної регуляторної служби України від 07.03.2019 № 147/0/20-19,  від 14.05.2019 № 3185/0/20-19, постанови НКРЕКП від 14.05.2019 № 734 «Про проведення позапланової перевірки ПАТ «Чернівцігаз», відповідно до рішень НКРЕКП від 26.03.2019 № 425 (зі змінами та доповненнями 23.08.2019 № 1775), від 14.05.2019 № 734, від 06.08.2019 № 1658, 20.11.2019 головою НКРЕКП видано посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки №№ 460, 461, 462 яким, на строк з 09.12.2019 по 11.12.2019, доручено посадовим особам сектору НКРЕКП у Чернівецькій області здійснити перевірку АТ “Чернівцігаз” з питань дотримання пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від  16.02.2017 № 201 (відповідно до ліцензії, яка видана згідно постанови НКРЕКП від 29.06.2017 № 856), а також дотримання вимог пунктів 2 та 3 постанови НКРЕКП від 29.03.2019 № 470 «Про накладення штрафу на ПАТ «Чернівцігаз».
06.12.2019 сектором НКРЕКП у Чернівецькій області здійснено запит інформації та документів від позивача відповідно до предмету перевірку, з вимогою надати документи до 12 год. 00 хв.  09.12.2019, який надійшов до позивача 12.12.2019, про що свідчить штамп вхідної кореспонденції позивача на вказаному запиті за вх.№ ЗП-5431-58001-1219 від 12.12.2019. 
Як зазначав позивач в заявах по суті, 09.12.2019 голова та члени комісії з позапланової виїзної перевірки прибули до АТ «Чернівцігаз» з пропозицією надати допуск до здійснення з 09.12.2019 по 11.12.2019 планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності  провадження господарської діяльності з розподіл природного газу.
09.12.2019 позивач відмовив комісії з позапланової виїзної перевірки у проведенні позапланової виїзної перевірки, про що письмово повідомив представників відповідача в поясненнях від 09.12.2020 № 580007-Сл-4190-1219 про причини відмови у проведенні  позапланової виїзної перевірки.
Згідно змісту пояснень, причиною відмови у проведенні перевірки стала відсутність уніфікованої форми акту перевірки, а також видання відповідачем одночасно трьох посвідчень на перевірку, що на думку позивача суперечить Закону № 877.
Вказані пояснення направлено позивачем на адресу сектору НКРЕКП у Чернівецькій області рекомендованим поштовим відправленням з відміткою про вручення, які отримані останнім 11.12.2019.
09.12.2019 та 10.12.2019 посадовими особами сектору НКРЕКП у Чернівецькій області складено акти про відмову АТ «Оператор газорозподільної системи «Чернівцігаз» у проведенні позапланового заходу державного (нагляду) контролю щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
Доказів вручення наведених актів позивачеві відповідач, в порушення вимог ст. 77, 80, 162 КАС України, до суду не надав, причини неможливості їх подання суд не повідомив.
Дослідженням актів від 09.12.2019 та 10.12.2019 встановлено, що вони не підписані представниками позивача.
11.12.2020 посадовими особами сектору НКРЕКП у Чернівецькій області складено акт за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу № 455.
В акті від 11.12.2019 р. № 455 зафіксовано виявлене порушення пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу,  затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 р. № 201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України “Про ринок природного газу”, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст. 11 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Вказаний акт надіслано на адресу позивача 11.12.2019 та отриманий ним 16.12.2019, про що свідчить штамп вхідної кореспонденції позивача на вказаному акті за вх.№ Сл-5465-58001-1219 від 16.12.2019.
Згідно інформації викладеної в листі від 12.12.2019 позивач відмовив сектору НКРЕКП у Чернівецькій області у наданні запитуваної інформації, наведених в листах від 06.12.2019 № 56-17/598 та № 56-17/599, які надійшли на адресу позивача 12.12.2019.
Не погоджуючись з описом виявлених порушень наведених в акті від 11.12.2019 № 455, позивач 17.12.2019 направив письмові зауваження на адресу сектору НКРЕКП у Чернівецькій області.
З матеріалів справи встановлено, що зауваження на акт отримано сектором НКРЕКП у Чернівецькій області 20.12.2019, що підтверджується рекомендованим поштовим відправленням.
16.12.2019 о 15 год. 13 хв. на офіційному сайті НКРЕКП опубліковано оголошення про те, що 20.12.2019 відбудеться засідання НКРЕКП про порушення Ліцензійний умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу АТ “ОГС “Чернівцігаз” (позапланова перевірка відповідно до погодження Державної регуляторної служби від 14.05.2019 №3185/0/20-19), до якого додано обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП “Про накладення штрафу на Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи» «Чернівцігаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та проект постанови "Про накладення штрафу на АТ "Чернівцігаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
17.12.2019 позивач направив на адресу відповідача зауваження на проект постанови "Про накладення штрафу на АТ "Чернівцігаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу", яке отримано останнім 20.12.2020.
20.12.2019 відповідачем винесено оскаржувану постанову № 2994, якою на позивача накладено штраф у розмірі 850000,00 грн за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України “Про ринок природного газу”, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст. 11 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Вважаючи оскаржувану постанову протиправною, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Судом першої інстанції також встановлено, що за результатами розгляду поданої позивачем скарги, 13.03.2020 Державна регуляторна служба України видала розпорядження № 73, яким  зобов`язала відповідача усунути порушення вимог чинних нормативно-правових актів, скасувавши постанову від 20.12.2019 за № 2994 «Про накладення штрафу на АТ «Чернівцігаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
Підставою для винесення такого розпорядження стало те, що на думку Державної регуляторної служби України, уніфікована форма акту не містить переліку питань залежно від ступеня ризику, а отже не допуск до перевірки був обґрунтованим.
16.03.2020 Державна регуляторна служба України направила вказане розпорядження на адресу відповідача. Однак, за результатами розгляду розпорядження, 17.04.2020 відповідач направив на адресу Державної  регуляторної служби України лист за вих. № 4347/14/7-20, яким повідомив про відсутність у Державної регуляторної служби України повноважень видавати розпорядження про зобов`язання НКРЕКП скасовувати постанови про накладення штрафів за результатами планових перевірок ліцензіаторів.
Також, у справі наявна позиція Державної регуляторної служби України щодо наявності повноважень у органів державного нагляду (контролю) на проведення заходів державного нагляду (контролю) й права суб`єктів господарювання не допускати їх до проведення цих заходів за відсутності затверджених уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) від 28.12.2018. (з уточненням).

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.
Критерії, за якими адміністративний суд перевіряє рішення суб`єктів владних повноважень, визначені у ч. 2 ст. 2 КАС України.
Згідно частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, ст.  2  та ч. 4 ст.  242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 р. № 877-V (далі – Закон № 877-V, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно ст. 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до ст. 2 Закону № 877-V контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
Пунктом 7 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 р. №  № 222-VIII (далі - Закон № 222-VIII, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган.
Згідно п. 3 ч. 2 ст. 6 Закону № 222-VIII орган ліцензування для цілей цього Закону за відповідним видом господарської діяльності здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.
Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення регулює Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22.09.2016 № 1540-VIII (далі - Закон № 1540-VIII, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону № 1540-VIII, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Згідно ст. 3 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора (ч.ч. 1 – 3 ст. 19 Закону № 1540-VIII).
Згідно ч. 4 ст. 19 Закону № 1540-VIII під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
Відповідно до ч. 5 ст. 19 Закону № 1540-VIII за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14.06.2018 р. № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (далі - Порядок № 428).
Цей Порядок застосовується НКРЕКП при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок та установлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
Згідно пункту 7.2 Порядку № 428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки.
При цьому вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання).
Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на вимогу членів комісії з перевірки, відмова в доступі до місць провадження діяльності, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність уповноваженої особи ліцензіата за місцезнаходженням ліцензіата протягом першого дня перевірки).
Згідно з ч. 7 Закон № 222-VIII контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Приписами ст. 10 Закону № 877-V встановлено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) мас право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Як встановлено судом першої інстанції, станом на час проведення відповідачем планового заходу не затверджена та не оприлюднила на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. При цьому, Постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 затверджено «Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» (далі - Порядок № 428).
Відповідно до Додатку 18 до вказаного Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (пункт 5.1) НКРЕКП затверджено форму Акту складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства, в якому відсутній перелік питань залежно від ступеня ризику та який не відповідає вимогам Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Згідно з ч. 15 ст. 4 Закону № 877-V при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
Разом з тим, частиною 2 ст. 5 названого Закону встановлено, що орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.
Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю)
Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).
Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.
Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному вебсайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.
Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - Методики), розробляються Державною регуляторною службою України, і затверджуються Кабінетом Міністрів України
Дані Методики затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342.
Пунктом 2 цієї постанови Кабінету Міністрів України визнані такими, що втратили чинність:
- постанова Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 № 752 «Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»;
- постанова Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 № 362 «Про внесення змін до методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»;
- п.20 змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 № 1103.
Таким чином, уніфіковані форми актів, розроблені відповідно до вимог Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 № 752, не містили переліку питань залежно від ступеня ризику. Переліки питань залежно від ступеня ризику містяться виключно в уніфікованих формах актів, затверджених органами державного нагляду (контролю) відповідно до Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342.
Отже, з початком застосування нових Методик всі критерії та уніфіковані форми актів, розроблені органами державного нагляду (контролю) на підставі Методик, затверджених постановами Кабінету Міністрів України, що втратили чинність згідно з пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, є нечинними.
Разом з тим, органи державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, втратили можливість проведення заходів державного нагляду (контролю), оскільки за результатами перевірок можливо складання актів перевірок виключно за уніфікованою формою.
Тобто, якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).
Дана правова позиція щодо правомірності недопуску до здійснення державного нагляду (контролю) посадових осіб органу державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, висловлена Державною регуляторною службою України та оприлюднена на власному офіційному вебсайті.
При цьому, відповідачем не надано суду доказів оприлюднення уніфікованих форм актів до моменту проведення позапланової перевірки позивача.
Разом з тим, постановою НКРЕКП від 11.03.2020 № 601 внесено зміни до Порядку № 428, якими затверджена  уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику відповідно до Методики.
Отже, уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику відповідно до Методики затверджена відповідачем тільки 11.03.2020, тобто через три місяці після проведення позапланової перевірки позивача.
Враховуючи вищенаведене колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що позивач законно відмовив відповідачу у проведенні позапланової виїзної перевірки ліцензованої діяльності провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, а акт перевірки № 455 від 11.12.2019 складений у формі, яка не відповідає уніфікованій формі акта перевірки, встановленій наведеною Методикою, що в свою чергу вказує на протиправність та наявність підстав для скасування оскаржуваної постанови, оскільки така прийнята на основі інформації наведеної в акті перевірки № 455 від 11.12.2019.
Доводи представника відповідача, що вищевказаний акт перевірки складений у формі, передбаченій Порядком контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (постанова НКРЕКП № 428 від 14.06.2018), колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки зазначений Порядок не зареєстрований в Міністерстві юстиції України, а тому не є обов`язковим до виконання та має лише рекомендаційний характер.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції стосовно правомірності застосування до позивача штрафу у розмірі 850000,00 грн, колегія суддів зазначає наступне.
Зі  змісту оскаржуваної постанови встановлено, що вона прийнята внаслідок порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень ст. 11 Закону №877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Пунктом 2.1 Ліцензійних умов визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
Регулятор здійснює державний нагляд у сфері розподілу природного газу в порядку передбаченому Законом № 877-V.
Статтею 11 Закону № 877-V передбачено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний допускати посадових осіб органів державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цю Законом.
Відповідно до ч. 4 ст. 4 Закону №877-V виключно законами встановлюються, зокрема: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Згідно з ч. 7 ст. 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Приписами ч. 11 ст. 7 Закону № 877-V передбачено, що у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.
Також, статтею 17 Закону України від 20.04.2000 № 1682-III "Про природні монополії" передбачено, що національні комісії регулювання діяльності суб`єктів природних монополій накладають штрафи на суб`єктів природних монополій, зокрема за: невиконання або несвоєчасне виконання рішень органів, які регулюють діяльність суб`єктів природних монополій, та порушення умов та правил здійснення підприємницької діяльності у сферах природних монополій та на суміжних ринках (ліцензійних умов) - у розмірі до п`яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Зокрема, штрафи на суб`єктів природних монополій, що провадять діяльність на ринку природного газу, накладаються за порушення та в розмірах, визначених Законом України "Про ринок природного газу".
Водночас, частина 2 ст. 59 Закону України від 09.04.2015 № 329-VIII "Про ринок природного газу" (далі – Закон № 329-VIII) містить перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких: пункт 1 - "порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності"; пункт 10 - "невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів".
Таким чином, як вірно зазначено судом першої інстанції, таке порушення як відмова в допуску службової особи до проведення перевірки в зазначеному переліку не міститься.
Відповідно до ч. 3 ст. 59 Закону № 329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
Також, пунктом 5 цієї частини статті Закону № 329-VIII встановлено, зокрема, що Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню - пункт "б": за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.
Розмір штрафу чи іншого виду відповідальності за порушення пункту 10 частини 2 статті 59 цього Закону: "невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів" цим Законом не встановлено.
Отже, Законом № 329-VIII не передбачено штрафу за таке порушення на ринку природного газу як недопуск службових осіб, у тому числі НКРЕКП, до проведення перевірки/невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів.
Крім цього, ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії (п. 4 ст. 1 Закону  № 222-VIII).
Відповідно до ч. 9 ст. 9 Закону № 222-VIII вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.
Згідно з ч. 10 цієї ж статті Закону № 222-VIII до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому; 2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.
Отже, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.
Окремо суд апеляційної інстанції зазначає, що встановлена ст. 11 Закону № 877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.
Відтак, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, а отже недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов і не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини 4 статті 59 Закону № 329 (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).
До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у складі у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 11 березня 2021 року при розгляді справи №640/20494/19, який в силу приписів частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України та частини 6 статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» враховуються апеляційним судом під час вирішення цього спору.
Доводи апеляційної скарги з посиланням на постанову Верховного Суду від 28 жовтня 2020 року у справі №460/1042/19, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки правові висновки суду касаційної інстанції не можуть бути застосовані до спірних правовідносин, так як вони зроблені за результатом правової оцінки правовідносин, які виникли за відмінних фактичних обставин.
Суд також враховує, що згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
При цьому, доводи апеляційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судом першої інстанції. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права судом першої інстанції апеляційна скарга не містить.
Також, скаржником не надано доказів щодо незаконності чи необґрунтованості рішення суду, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а  рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі   11 травня 2021 року.

Головуючий	 	 	Смілянець Е. С.	
 	 	 	 	
Судді	 	   	Сапальова Т.В.    Капустинський М.М.