ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
19 квітня 2021 року           справа №360/2240/20 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі суддів: Гайдара А.В., Блохіна А.А., Компанієць І.Д., розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Луганській області на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2020 року (головуючий суддя І інстанції – Смішлива Т.В.), складене в повному обсязі 23 жовтня 2020 року в м. Сєвєродонецьк Луганської області, у справі № 360/2240/20 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Луганській області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії, -

                                                        ВСТАНОВИВ:

09 червня 2020 року до Луганського окружного адміністративного суду надійшли матеріали позовної заяви ОСОБА_1  до Головного управління Держгеокадастру у Луганській області, в якій з урахування уточнених позовних вимог просить суд:
- визнати протиправним та скасувати наказ № 1515-сг від 18 березня 2020 року Головного управління Держгеокадастру у Луганській області, яким відмовлено позивачу в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки розташованої за межами населеного пункту, орієнтовною площею 2 га, яка обліковується за Березівською селищною радою Попаснянського району Луганської області (КОАТУУ: 4423881100; зона: 9; квартал 001), для ведення особистого селянського господарства;
- зобов`язати відповідача переглянути клопотання позивача та в порядку передбаченому п. 7 ст. 118 Земельного кодексу України надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки розташованої за межами населеного пункту, орієнтовною площею 2 га, яка обліковується за Березівською селищною радою Попаснянського району Луганської області (КОАТУУ: 4423881100; зона: 9; квартал 001), для ведення особистого селянського господарства (а.с. 1-3).
Рішенням  Донецького окружного  адміністративного  суду  від 16 травня 2019 року  позовні вимоги задоволені частково. Визнано протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Луганській області № 1515-сг від 18 березня 2020 року “Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою”. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Луганській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки розташованої за межами населеного пункту, орієнтовною площею 2 га, яка обліковується за Березівською селищною радою Попаснянського району Луганської області (КОАТУУ: 4423881100; зона: 9; квартал 001), для ведення особистого селянського господарства. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено (а.с. 81-86).
Не погодившись із судовим рішенням Головне управління Держгеокадастру в Луганській області подало апеляційну скаргу, в якій просило суд скасувати вищевказане рішення суду першої інстанції та відмовити у задоволені позовних вимог.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначило, що наказом Головного управління від 18 березня 2020 року № 1515-сг «Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою» позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Головне управління вважає, що позивачу у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою відмовлено правомірно, оскільки вищезазначена земельна ділянка підлягала державній інвентаризації відповідно до наказу Головного управління Держгеокадастру у Луганській області від 23 січня 2020 року № 370-сг «Про проведення державної інвентаризації земель».
Головне управління також не бачить можливості переглянути клопотання позивача та надати йому дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки, оскільки на сьогоднішній день наказами Головного управління Держгеокадастру у Луганській області затверджено проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу їх у приватну власність двом громадянам для ведення особистого селянського господарства.
Вважає, що спірна ділянка вже передана у власність іншим громадянам (а.с. 93-96).
Сторони в судове засідання не викликались, про дату та місце розгляду справи повідомлялись судом належним чином.
Суд апеляційної інстанції, заслухав доповідь судді-доповідача, перевірив матеріали справи і обговорив доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідив правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне апеляційну скаргу залишити без задоволення, рішення суду першої інстанції – без змін, з наступних підстав.
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 , адреса реєстрації: АДРЕСА_1 , адреса мешкання: АДРЕСА_2 , є учасником бойових дій,  18 березня 2020 року на адресу відповідача направив клопотання від 11 лютого 2020 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Попаснянського району (КОАТУУ:4423881100 Зона: 09 Квартал: 001), яке зареєстровано 18 березня 2020 року за вхідним номером  12-1515/15-20-СГ (арк. спр. 9, 31).
До заяви позивачем додано копію паспорта громадянина України, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номера, графічний матеріал розташування земельної ділянки та посвідчення учасника бойових дій.
Наказом від 18 березня 2020 року № 1515-сг “Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою” відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої за межами населених пунктів на території, яка за даними Державного земельного кадастру враховується в Березівській сільській раді Попаснянського району Луганської області, орієнтованою площею земельної ділянки 2,0000 га із цільовим призначенням – для ведення особистого селянського господарства, з підстав: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до нормативно-правових актів, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно- територіальних одиниць (частина сьома статті 118 Земельного кодексу України) (арк. спр. 10, 30).
Відповідно до листа Відділу у Попаснянському районі Головного управління Держгеокадастру у Луганській області від 06 березня 2020 року за вихідним № 167/110-20 земельна ділянка в контурі НОМЕР_2 за межами населених пунктів, на території Березівської сільської ради не сформована (арк. спр. 37).
Наказом від 21 травня 2020 року № 2397-сг «Про надання дозволу гр. ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства» (арк. спр. 67 зв.б.-68) та наказом від 21 травня 2020 року № 2398-сг «Про надання дозволу гр. ОСОБА_3 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства» (арк. спр. 66) зазначеним фізичним особам відповідачем надано дозволи на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в межах спірної земельної ділянки на території Попаснянського району (КОАТУУ:4423881100 Зона: 09 Квартал: 001), що не заперечується відповідачем.
Відповідно до листа Відділу у Попаснянському районі Головного управління Держгеокадастру у Луганській області від 17 липня 2020 року за вихідним № 438/110-20 земельна ділянка в контурі НОМЕР_2 за межами населених пунктів, на території Березівської сільської ради сформована: кадастровий номер 4423881100:09:001:0013, є державною власністю (арк. спр. 45-48, 49-52).
Відповідно до графічних зображень щодо розташування земельної ділянки наданих позивачем та відповідачем, судом встановлено, що на спірну ділянку наказом від 21 травня 2020 року № 2398-сг гр. ОСОБА_3 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства (арк. спр. 8, 67).
Відповідно до відомостей про земельну ділянку: форма власності земельної ділянки кадастровий номер 4423881100:09:001:0013 – державна власність (арк. спр. 64-65).     
Позивач, вважаючи, що відповідач допустив протиправні дії у вирішенні клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, звернувся до суду з цим позовом.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що дії Головного управління Держгеокадастру в Луганській області щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства  є протиправними.
При цьому, порушене право позивача поновлено шляхом зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки розташованої за межами населеного пункту, орієнтовною площею 2 га, яка обліковується за Березівською селищною радою Попаснянського району Луганської області для ведення особистого селянського господарства.
Суд апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, з наступних підстав.
Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
За приписами вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.
Якщо ж таким суб`єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати суб`єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.
Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд. 
Згідно з частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
При цьому частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Пунктом “б” частини першої статті 121 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Відповідно до частини четвертої статті 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Таким чином, діючим законодавством передбачено два варіанти поведінки державного органу за результатами розгляду клопотання особи про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, а саме: 1) надати дозвіл або 2) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Як встановлено судом першої та апеляційної інстанції, такої  підстави для відмови позивачу у наданні дозволу (надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки іншій особі) частиною сьомої статті 118 Земельного кодексу України не передбачено.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення. Вказана правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року у справі №21-1465а15.
На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.
Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання.
У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
За такого правового регулювання суд апеляційної інстанції вважає, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження.
Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.
За такого правового підходу, який висловлено відповідачем в апеляційній скарзі втрачається сенс у першій стадії земельно-правової процедури щодо звернення особи за отриманням дозволу та безпосередньо його отримання, тобто позбавляє цю дію її юридичного (правового) значення.
Аналогічна правова позиція викладена і в постанові Верховного суду від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а, відповідно до якої колегія суддів відступила від правового висновку, висловленого у постанові Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі №804/3703/16, що рішення суб`єкта владних повноважень на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою не має правового значення і не порушує прав особи.
Отже, суд першої інстанції правомірно вважав, що право позивача має бути відновленим шляхом зобов`язання надати позивачу спірний дозвіл.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.
Рішення суду першої інстанції переглянуто судом апеляційної інстанції виключно в межах апеляційної скарги.
Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).
Відповідно до положень ч.1 ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін, оскільки суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а доводи апеляційної скарги не містять доказів, які б спростовували висновки суду першої інстанції.  
Керуючись статтями 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
                                                   
                                                  ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Луганській області – залишити без задоволення .
Рішення Луганського окружного адміністративного суду 23 жовтня 2020 року по справі № 360/2240/20 – залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім  випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повне судове рішення складено 19 квітня 2021 року.

Судді                                                                                       А.В. Гайдар
                                                                                                 А.А. Блохін 
                                                                                          І.Д. Компанієць