ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 квітня 2021 року

м. Київ
справа № 826/6234/17
провадження № К/9901/265/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Мороз Л.Л., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної регуляторної служби України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Екопровайд», про     скасування розпорядження № 65 від 07 квітня 2017 року, за касаційною скаргою Міністерства екології та природних ресурсів України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва у складі колегії суддів Федорчука А.Б. від                               25 червня 2018  року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі суддів: Епель О.В., Губської Л.В., Степанюка А.Г. від 05 грудня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Міністерство екології та природних ресурсів України звернулось до суду з позовом до Державної регуляторної служби України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Екопровайд», про     скасування розпорядження № 65 від                          07 квітня 2017 року, у якому просило:
- скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від                            07 квітня 2017 року № 65 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, видане за результатом скарги ТОВ  «Екопровайд».  

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 червня 2018 року у задоволенні позовних Міністерству екології та природних ресурсів України було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що Державною регуляторною службою України не порушено права та охоронюваних законом інтересів Міністерства екології та природних ресурсів України у зв`язку з виданням розпорядження № 65, оскільки останнє лише зобов`язує позивача усунути порушення вимог законодавства у сфері ліцензування, скасувавши наказ від                   02 березня 2017 року № 100 в частині анулювання ліцензії ТОВ «Екопровайд» на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 червня 2018 року скасовано, а провадження у справі закрито.

5. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив із того, що можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачено законом.

6. Апеляційний суд також звернув увагу на те, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів позивача на момент його звернення до суду. 

7. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення, і обов`язковою умовою визнання оскаржуваного рішення протиправним є доведеність позивачем порушення ним його прав та охоронюваних законом інтересів.

8. Вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), установити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (установити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

9. Обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

10. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що у цьому випадку позивачем не доведено ні наявності в нього передбаченого законом повноваження на звернення з позовом у цій справі, ні взагалі факту порушення оскаржуваним розпорядженням Державної регуляторної служби України індивідуально виражених прав чи інтересів Мінприроди.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

11. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Міністерство екології та природних ресурсів України звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 червня 2018  року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12.            Судами попередніх інстанцій установлено, що ТОВ «Екопровайд» отримало від Міністерства екології та природних ресурсів України лист про надання інформації від 03 лютого 2017 року № 7/467-17, яким повідомлялось, що відповідно до наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 23 грудня 2016 року № 532 ТОВ «Екопровайд» включено до плану проведення перевірки з дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13    липня 2016 року № 446 та проведення цього заходу у період з 20 по                               23 лютого 2017 року.

13. ТОВ «Екопровайд» листом від 20 лютого 2017 року № 1 повідомило комісію Міністерства екології та природних ресурсів України про неможливість здійснення планового заходу у зв`язку із дією мораторію на проведення перевірки.

14. Комісією Міністерства екології та природних ресурсів України складено акт про відмову ТОВ «Екопровайд» у проведенні планової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з небезпечними відходами від                        24 лютого 2017 року № 09/17-1.

15. На підставі акту про відмову 02 березня 2017 року Міністерством екології та природних ресурсів України прийнято наказ № 100 про анулювання ліцензій, пунктом 2.1 якого анульовано ліцензію ТОВ «Екопрвайд».

16. ТОВ «Екопровайд» звернулося із скаргою до Державної регуляторної служби України на рішення Міністерства екології та природних ресурсів України щодо анулювання ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.

17. Державною регуляторною службою України 7 квітня 2017 року видано розпорядження № 65 (надалі - розпорядження № 65), яким Міністерство екології та природних ресурсів України зобов`язано усунути порушення вимог законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» шляхом скасування наказу від 02 березня 2017 року № 100 в частині анулювання ліцензії          ТОВ «Екопрвайд» серії АВ № 586963 від 28 вересня 2016 року на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

18. Уважаючи, що розпорядження № 65 прийнято Державною регуляторною службою України з порушенням вимог законодавства, Міністерство екології та природних ресурсів України звернулось до суду із позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

19.    Касаційна скарга обґрунтована тим, що мараторій для проведення перевірок у 2017 року на Міністерство екології та природних ресурсів України не поширюється, а висновок суду першої інстанції у цій частині є таким, що виведений у результаті неправильного застосування норм матеріального права.

20. Скаржник зазначає, що висновок суду, що Державною регуляторною службою України не порушено прав та охоронюваних законом інтересів Міністерства екології та природних ресурсів України у зв`язку із виданням розпорядження № 65, оскільки останнім не скасовано свій наказ, а лише зобов`язано позивача усунути порушення вимог законодавства у сфері ліцензування не відповідає дійсності, оскільки оскаржуване розпорядження фактично зобов`язує позивача скасувати свій наказ. 

21. Державною регуляторною службою України та ТОВ «Екопровайд» подані відзиви на касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва  від 25 червня 2018  року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року, у яких вони просять залишити касаційну скаргу без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22.        Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

23.    Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, разом з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

24. Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, яка діяла станом на час подання Міністерством екології та природних ресурсів України даної позовної заяви).

25.    Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (у вищенаведеній редакції) є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

26. Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України у тій же редакції).

27.    Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є         спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

28.        Станом на час звернення до суду з цим позовом редакція частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України передбачала, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: 
1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 
2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 
3) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 
4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 
5) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України; 
6) спори щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 
7) спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації. 

29. Відповідно до частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, яка діяла станом на час ухвалення рішення судом апеляційної інстанції, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;
6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;
9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;
10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;
11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;
12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»;
13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917- 1991 років».

30. Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

31.        Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

32.    Винятком є компетенційний спір. Утім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

33.    При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

34.    Також, для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

35.    Як свідчать обставини цієї справи, встановлені судами попередніх інстанцій, спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною регуляторною службою України розпорядження щодо задоволення скарги третьої особи, поданої на наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 02 березня 2017 року № 100, яким анульовано ліцензію на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, видану ТОВ «Екопрвайд».

36. Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32 (далі - Положення № 32), Міністерство екології та природних ресурсів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

37. Постановою Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2015 року № 609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого Міністерство екології та природних ресурсів України є органом ліцензування у сфері господарської діяльності щодо виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, поводження з небезпечними відходами.

38. Так, одним із повноважень Міністерства екології та природних ресурсів України, визначених підпунктом 7 пункту 4 Положення № 32, є проведення ліцензування на провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, та здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов.

39.    Поряд із цим, відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від                            24 грудня 2014 року № 724 (далі - Положення № 724), Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

40.        У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування.

41. Відповідно до статті 9-1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку підприємництва, серед іншого, належить: проведення перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

42. Статтею 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» установлено, що суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку.

43. Частинами першою та другою статті 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері         ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задовільнення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

44. Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами-підприємцями.

45. Згідно із частиною першою статті 19 зазначеного Закону державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

46. Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державну регуляторна служба України та Міністерство екології та природних ресурсів України є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Міністерством як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема, у сфері охоронної діяльності.

47. Отже, спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Міністерством екології та природних ресурсів України та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.

48. Як свідчать матеріали справи, Міністерство екології та природних ресурсів України обґрунтувало своє право на звернення до суду із цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, та захистом публічного інтересу у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

49. Статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

50. Водночас згідно із статтею 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

51. Зважаючи на те, що право Міністерства екології та природних ресурсів України на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, правильним є висновок апеляційного суду про те, що Міністерство екології та природних ресурсів України у цій справі не має права на звернення до суду.

52.    Таке правозастосування відповідає правовій позиції, неодноразово висловленій у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі №    826/3115/17, від 04 грудня 2019 року у справі № 826/6233/17.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

53. Не підлягають задоволенню також вимоги касаційної скарги про скасування рішення суду першої інстанції й постанови суду апеляційної інстанції та ухвалення нового рішення - про задоволення позовних вимог, оскільки прийняття такого рішення можливе лише в разі апеляційного перегляду по суті, який у цій справі не відбувся у зв`язку із закриттям провадження у справі з процесуальних підстав.

54. За наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір відповідно до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин; у ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від                      05 грудня 2018 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  

Суддя-доповідач                                                                        Н.В. Коваленко

Судді                                                                                            Я.О. Берназюк 

                                                                                                     Л.Л. Мороз