ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 червня 2021 року 
м. Київ
справа № 826/4173/17
адміністративне провадження № К/9901/66853/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 травня 2018 року (колегія суддів: Аблов Є.В., Григорович П.О., Смолій І.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року (колегія суддів: Файдюк В.В., Мєзєнцев Є.І.) у справі № 826/4173/17 за позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг до Державної регуляторної служби України, третя особа - Приватне акціонерне товариство «Страхова компанія «Вона» про скасування розпорядження,
УСТАНОВИВ:
В березні 2017 року Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (далі - позивач) звернулась з позовом до Державної регуляторної служби України (далі - відповідач), за участі третьої особи, що не заявляє самосійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Приватного акціонерного товариства «Страхова компанія «Вона» про визнання протиправним та скасування розпорядження від 13 грудня 2017 року №36 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування».
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року,  в задоволенні адміністративного позову  відмовлено.
Не погодившись з судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами  норм матеріального і процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами не надано оцінки протиправності оскаржуваного розпорядження, оскільки при його прийнятті відповідач вийшов за межі повноважень та вжив дискреційні повноваження відносно позивача, зобов`язавши його скасувати розпорядження про анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності ПАТ «СК «Вона». Вказує, що безпосередніми повноваженнями Нацкомфінпослуг є здійснення контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, що і здійснено стосовно ПрАТ «Страхова компанія «Вона». Вважає помилковими висновки судів щодо відсутності права позивача щодо оскарження спірного розпорядження, оскільки останнім порушуються його права.
Ухвалою Верховного суду від 04 грудня 2018 року відкрито касаційне провадження.
У відзивах на касаційну скаргу відповідач та третя особа просять залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін. 
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга  підлягає частковому задоволенню  з таких підстав.
Судами встановлено, що  Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг 13 грудня 2016 року прийнято розпорядження №3098 «Про анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності Приватного акціонерного товариства «Страхова компанія «Вона»», яким анульовано ліцензії ПАТ «СК «Вона» на провадження страхової діяльності, що видані розпорядженнями Нацкомфінпослуг від 14 червня 2005 року №4189, від 27 жовтня 2005 року №4809, від 30 березня 2006 року №5545, від 18 червня 2009 року №452 та від 20 травня 2010 року №402.
Не погоджуючись з розпорядженням №3098, ПАТ «СК «Вона» 29 грудня 2016 року звернулась до Експертно-апеляційної ради при Державній регуляторній службі України зі скаргою №1010, в якій просила визнати розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 13 грудня 2016 року №3098 в частині анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності таким, що було прийнято з порушенням вимог законодавства у сфері ліцензування.
13 лютого 2017 року Державна регуляторна служба України керуючись п. 8 ч. 1 статті 4, ч. 11 статті 5 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», Положенням про Державну регуляторну службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року №724, з урахуванням Рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 09 лютого 2017 року №20.2 (протокол №02-17), за результатом розгляду скарги ПАТ «СК «Вона», яким встановлено порушення Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг вимог п 3 ч. 2 статті 6, ч. 2 статті 9, ч.7 статті 19 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» при прийнятті розпорядження від 13 грудня 2016 року №3098, прийняла розпорядження №36 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування», яким зобов`язала позивача усунути порушення вимог п. 3 ч. 2 статті 6, ч. 2 статті 9, ч. 7 статті 19 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», скасувавши розпорядження від 13 грудня 2016 року №3098 про анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності ПАТ «СК «Вона» та повідомити Державну регуляторну службу України про виконання цього розпорядження.
Вважаючи вказане розпорядження протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що Державна регуляторна служба України при прийнятті оскарженого розпорядження діяла стосовно позивача як орган, якому на підставі закону надано повноваження здійснювати нагляд за додержанням органами державної влади (в тому числі органами ліцензування) законодавства у сфері ліцензування. Тому рішення, прийняті з питань, віднесених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» до компетенції Державної регуляторної служби України і її постійно діючого колегіального органу не слід розцінювати як втручання у дискреційні повноваження органу ліцензування.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;
6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;
9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;
10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;
11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;
12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських пере везень";
13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".
Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.
Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.
Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.
При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
Як свідчать матеріали, у справі, що розглядається, встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною регуляторною службою України розпорядження № 36 від 13 лютого  2017 року «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування».
Згідно п. 1 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, затвердженого Указом Президента України                               від 23 листопада 2011 року 1070/2011 Нацкомфінпослуг,  є  державним колегіальним    органом,   підпорядкованим   Президенту   України, підзвітним Верховній Раді України та  здійснює  державне    регулювання    ринків фінансових послуг у межах, визначених законодавством.
Постановою Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2015 року № 609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого Найкомфінпослуг є органом ліцензування у сфері господарської діяльності щодо надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів).
Так, одним із повноважень Найкомфінпослуг, визначених підпунктом 12 пункту 4 Положення № 1070, є  видача фінансовим установам відповідно до законів з питань регулювання окремих ринків фінансових послуг відповідні дозволи, а також ліцензії на  провадження  діяльності  з  надання  фінансових послуг. 
При цьому, відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.
У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування.
Відповідно до статті 9-1 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Статтею 21 цього Закону установлено, що суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку.
Частиною першою та другою статті 4 Закону України від 2 березня 2015 року № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.
Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.
Згідно із частиною першою статті 19 зазначеного Закону державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.
Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та Нацкомфінпослуг є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Нацкомфінпослуг як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з поводження з небезпечними відходами, законодавства у сфері ліцензування.
Верховний Суд вважає, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Нацкомфінпослуг та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.
Як свідчать матеріали справи, Нацкомфінпослуг обґрунтувало своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності у сфері надання фінансових послуг та захисту прав осіб, які є користувачами вказаних послуг.
Статтею 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Водночас згідно статтею 21 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.
Зважаючи на те, що право Нацкомфінпослуг на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, колегія суддів дійшла висновку, що Нацкомфінпослуг у цій справі не має права на звернення до суду.
Зазначена вище правова позиція відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у постанові від 13 листопада 2019 року по справі №826/3115/17 (11-892апп19) та постанові від 04 грудня 2019 року по справі №826/6233/17.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу за позовною заявою особи, яка не має права на звернення до суду, чим допустили порушення норм процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 354, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 травня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року скасувати.
Провадження у справі № 826/4173/17 закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                 А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                             А.І. Рибачук

С.Г. Стеценко