П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

16 червня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 420/1173/20	
Головуючий в 1 інстанції: Білостоцький О.В.
          
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді-доповідача Скрипченка В.О.,
суддів Косцової І.П. та Осіпова Ю.В.,
за участю секретаря судового засідання Цандура М.Р.,
представника апелянта/позивача - адвоката Кузьменка М.Б., представника відповідача в порядку самопредставництва - Михасюк О.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Комунального підприємства "Автотранссервіс" на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 січня 2021 року (суддя Білостоцький О.В., м. Одеса, повний текст рішення складений 08.02.2021) по справі за адміністративним позовом Комунального підприємства "Автотранссервіс" до Головного управління Держпраці в Одеській області про визнання протиправною та скасування постанови,-

В С Т А Н О В И В:
12 лютого 2020 року КП "Автотранссервіс" звернулося до адміністративного суду з позовом до ГУ Держпраці в Одеській області, в якому просило визнати протиправною  та  скасувати постанову про накладення штрафу №ОД11577/1581/АВ/ТД-ФС від  16.01.2020  року, відповідно до якої на КП "Автотранссервіс" було накладено штраф у розмірі 625 950,00 грн. на підставі абзацу 2 частини другої статті 265 КЗпП України, а саме за фактичний допуск працівників до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та податків - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 27 січня 2021 року у задоволенні позову комунального підприємства було відмовлено.
Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням КП "Автотранссервіс" подало апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на не повне встановлення судом обставин, що мають значення для справи та порушення норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити позов підприємства.
В обґрунтування апеляційної скарги позивачем зазначено, що в основу висновків про порушення комунальним підприємством трудового законодавства покладені копії актів Управління Укртрансбезпеки Одеській області, якій не є органом контролю з питань встановлення факту порушень трудового законодавства, а відтак його акти не можуть бути єдиними та беззаперечними доказами наявності трудових правовідносин працівників із підприємством, без урахування інших доказів. Також апелянт посилався на порушення процедури та порядку проведення відносно нього інспекційного відвідування, та не відповідність оспорюваної постанови критеріям правомірності, визначеним частиною другою статті 2 КАС України. Також апелянт вважає, що у разі застосування аналогії Закону стосовно строку накладення штрафних санкцій (частина перша статті 250 ГК України) є підстави вважати, що минув термін давності накладення штрафу.
Відповідач надіслав до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначив про законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, пояснення представника апелянта/позивача - адвоката Кузьменка М.Б., представника відповідача в порядку самопредставництва - Михасюк О.О., вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах апеляційної скарги, колегія суддів дійшла таких висновків.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 12.12.2005  року КП "Автотранссервіс" зареєстровано в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань за №15521200000000542.
Згідно виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, видами діяльності підприємства є, в тому числі, пасажирський наземний транспорт міського та приміського сполучення (т. І а.с. 28, 76-78, 223-224).
6 липня 2018 року ГУ Держпраці в Одеській області було складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування КП "Автотранссервіс" через ненадання підприємством до перевірки книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, копій або витягів (т. ІІ а.с. 74-76).
З огляду на зазначене 26 липня 2018 року ГУ Держпраці в Одеській області винесено постанову про накладення на КП "Автотранссервіс" штрафу №ОД386/140/НП/СПТД-ФС від 26.07.2018 року у розмірі 372 300,00 грн. (т. ІІ а.с. 77-78).
Згідно наданої до суду угоди від 05.10.2018 року, укладеної між КП "Автотранссервіс" та ГУ Держпраці в Одеській області, підприємство сплачує визначену у постанові суму штрафу в добровільному порядку із застосування розстрочки (т. ІІ а.с. 79, 81, 82).
У період з 1 жовтня 2018 року по 12 жовтня 2018 року на підставі наказу від 24.09.2018 року №1432 та направлення від 24.09.2018 року №15/01-29-2857 ГУ Держпраці в Одеській було проведено інспекційне відвідування КП "Автотранссервіс", за результатами якого було складеного акт №ОД935/140/АВ від 12.10.2018 року (т. ІІ а.с. 85-88). 
В описовій частині акту Розділу II зазначено, що під час здійснення даного заходу державного контролю Головному управлінню, у зв`язку із ненаданням організаційно-розпорядчої, облікової та бухгалтерської документації підприємства, не представилось можливим дослідити в повному об`ємі питання оформлення трудових відносин КП "Автотранссервіс" з водіями ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 .
При цьому Розділ III акту №ОД935/140/АВ від 12.10.2018 року (опис виявлених порушень) не містить інформації про визначення позивачу даного правопорушення законодавства про працю в якості підстави притягнення його до відповідальності.
22 жовтня 2018 року ГУ Держпраці в Одеській області звернулось до Білгород-Дністровського ВП ГУНП в Одеській області із заявою, в якій повідомило про вчинення керівництвом КП "Автотранссервіс" кримінального правопорушення, передбаченого статтею 172 КК України щодо не оформлення трудових відносин із працюючими у нього громадянами та про необхідність прийняття з цього приводу рішення за статтею 214 КПК України та внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань (т. ІІ а.с. 97).
23 жовтня 2018 року СВ Білгород-Дністровським ВП ГУНП в Одеській області внесено відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань за попередньою кваліфікацією частини першої статті 172 КК України за №12018160240003497 (т. ІІ а.с.  98, 165).
29 жовтня 2019 року заступником начальника СВ Білгород-Дністровським ВП ГУНП в Одеській області було винесено постанову про закриття кримінального провадження №12018160240003497 у зв`язку із закінченням строку досудового розслідування, визначеного статтею 219 КПК України (т. ІІ а.с. 182).
Водночас судом встановлено, що 26 вересня 2019 року до ГУ Держпраців Одеській області від громадянки ОСОБА_6 надійшла заява про порушення трудових прав КП  "Автотранссервіс" (т. І а.с. 170-173).
24 жовтня 2019 року ГУ Держпраці в Одеській області на підставі Конвенції Міжнародної організації праці №81, статті 259 КЗпП України, статей 15, 19 Закону України "Про звернення громадян", статті Закону України "Про оплату праці"; керуючись положеннями статті 2, частин 1-4 та 6 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", підпункту 1 пункту 5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою КМУ від 21.08.2019 року №823, Положенням про Державну службу України з питань праці, затвердженим Постановою КМУ від 11.02.2015 №96, Положенням про Головне управління Держпраці в Одеській області, яке затверджено наказом від 03.08.2018 року №84, на підставі зверненням громадянки ОСОБА_7 до ГУ  Держпраці в Одеській області від 09.09.2019 року №15-С-1511 було видано наказ від 24.10.2019 року №1917 (т. І а.с. 168).
Згідно зазначеного наказу головному державному інспектору відділу з питань трудових відносин Управління з питань праці ГУ Держпраці в Одеській області Михайловському О.О., в термін з 30.10.2019 року по 08.11.2019 року (включно), наказано здійснити позаплановий захід державного контролю за додержанням КП "Автотранссервіс" законодавства про працю у формі інспекційного відвідування з питань забезпечення застосування правових норм щодо використання праці, робочого часу, заробітної плати та з інших подібних питань, які передбачені розділами 3-4, 6 частини І Акту інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 18.08.2017 року №1338.
24 жовтня 2019 року ГУ Держпраці в Одеській області на підставі наказу від 24.10.2019 року №1917 було видано направлення на здійснення інспекційного відвідування (т. І а.с. 174).
Зазначене направлення 30 жовтня 2019 року було отримано КП "Автотранссервіс", про що свідчить відбиток штампу підприємства за вх.№338 зроблений на ньому.
5 листопада 2019 року посадовою особою ГУ Держпраці в Одеській області було складеного акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ОД1157/1581/НД/АВ (т. І а.с. 175-176).
У зазначеному акті вказано, що в період з 11 год. 30 хв. 30.10.2019 року до 12 год. 00 хв. 05.11.2019 року у присутності директора КП "Автотранссервіс" було здійснено спробу проведення інспекційного відвідування, водночас інспекційне відвідування провести не вдалось у зв`язку із відсутністю у позивача документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, а саме: колективного договору по КП "Автотранссервіс" з додатками (у разі відсутності колективного договору - локального нормативно-правового акту по Підприємству, яким регламентовано питання оплати праці); правил внутрішнього трудового розпорядку по КП "Автотранссервіс"; організаційно-розпорядчої документації з кадрових питань по КП "Автотранссервіс" (насамперед з питань прийому та звільнення найманих працівників; встановлення доплат та стимулюючих виплат; графіків відпусток, змінності та чергувань; з питань що стосуються зміни істотних умов праці, звільнення працівників за ініціативою роботодавця та інше (за потребою); посадових інструкцій за посадами, що були наявні в структурі КП "Автотранссервіс"; книг реєстрації наказів та розпоряджень з кадрових питань по КП "Автотранссервіс"; трудових книжок найманих працівників КП "Автотранссервіс"; журналу обліку та руху трудових книжок по КП "Автотранссервіс"; особових карток (форми №П-2) працівників, які перебували у трудових відносинах з КП "Автотранссервіс"; штатних розписів (чи документації з визначення тарифних ставок/окладів та з визначенням розцінок за відрядною формою оплати праці (за наявності) по КП "Автотранссервіс"за період з листопада 2018 року - жовтня 2019 року включно; розрахунків з визначення середньої заробітної плати відносно працівників, які перебували у трудових правовідносинах з КП "Автотранссервіс"; договорів цивільно- правового характеру з особами, які надавали послуги КП "Автотранссервіс"; табелів обліку робочого часу (або іншої облікової документації, в т.ч. "маршрутних листів", "подорожніх листів" та інше) стосовно найманих працівників КП "Автотранссервіс", які перебували в трудових правовідносинах з Підприємством; особових рахунків або розрахунково-платіжних відомостей (типова форма №П-6) стосовно працівників КП "Автотранссервіс", які перебували в трудових правовідносинах з підприємством; відомостей з виплати заробітної плати або платіжних доручень до банківських установ з питання перерахування коштів на виплату заробітної плати найманим працівникам КП "Автотранссервіс".
З огляду на вищезазначене, на підставі пункту 18 Порядку, здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою КМУ від 21.08.2019 року №823, посадовою особою Головного управління було прийнято рішення про призупинення інспекційного відвідування КП "Автотранссервіс" до 05.12.2019 року задля витребування у підприємства необхідної документації у визначений термін. Зазначений акт був наданий керівнику КП "Автотранссервіс" під особистий підпис 5  листопада 2019 року.
Того ж дня підприємством було отримано вимогу ГУ Держпраці в Одеській області №ОД1157/1581/ПД від 05.11.2019 року про зобов`язання КП "Автотранссервіс" надати до контролюючого органу вищезазначені документи.
9 грудня 2019 року керівником КП "Автотранссервіс" Азарсановим С.Д. контролюючому органу було надано документи та письмові пояснення, в яких зазначено, що в лютому та березні 2017 року КП "Автотранссервіс" залучало до роботи в якості водіїв наступних осіб: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 . Водночас трудові відносини із вищезазначеними особами КП "Автотранссервіс" офіційно не оформлювало, хоча зазначені особи фактично працювали на підприємстві. Факт виконання трудових обов`язків зазначеними особами на користь КП "Автотранссервіс" підтверджувався актами Управління Укртрансбезпеки в Одеській області, в яких були зафіксовані порушення з боку позивача законодавства про автомобільний транспорт під час керування цими фізичними особами транспортними засобами КП "Автотранссервіс". Керівником КП "Автотранссервіс" також було зазначено, що підприємство за вказані порушення Закону України "Про автомобільний транспорт" було притягнуто органами Укртрансбезпеки до відповідальності у вигляді адміністративних штрафів, які підприємством не оскаржувалися та були сплачені (т. І а.с.  178-195, 196).
10 грудня 2019 року ГУ Держпраці в Одеській області було складено акт інспекційного відвідування юридичної особи, яка використовує найману працю №ОД1157/1581/АВ (т. І а.с. 197-210), в якому зазначено про дослідження актів Управління Укртрансбезпеки Одеській області, з яких встановлено, що транспортними засобами, якими здійснювались пасажирські автоперевезення КП "Автотранссервіс" та які належать комунальному підприємству, керували наступні особи: акт №0151368 від 28.03.2017 року, автобус марки "БАЗ" ( НОМЕР_1 ) - ОСОБА_1 (т. І а.с.  183); акт №0151369 від 28.03.2017 року, автобус марки "Ford" ( НОМЕР_2 ) - ОСОБА_2 (т. І а.с. 184); акт №0151370 від 28.03.2017 року, автобус марки "Богдан" ( НОМЕР_3 ) - ОСОБА_3 (т. І а.с. 187); акт №0150788 від 28.02.2017 року, автобус марки "Mersades-Benz" ( НОМЕР_4 ), - ОСОБА_4 (т. І а.с. 191); акт №0150789 від 28.02.2017 року, автобус марки "БАЗ А 079.14" ( НОМЕР_5 ), водій - ОСОБА_5 (т. І а.с. 193).
Разом з тим, під час здійснення інспекційного заходу державного контролю та дослідження документації організаційно-розпорядчого характеру (наказів про прийняття на роботу, трудових договорів або повідомлень до органів ДФС "Про прийняття на роботу"), облікового характеру (табелів обліку робочого часу, подорожних листів, графіків виїздів тощо) та бухгалтерського характеру (відомостей з нарахування та виплати заробітної плати), було встановлено відсутність документів, які б містили відомості щодо правових підстав для залучення до роботи в якості водіїв автобусів громадян ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 .
З огляду на зазначене контролюючим органом зроблено висновок про порушення КП "Автотранссервіс" вимог статей 2-1, 5-1, частини першої статті 21, частин першої, третьої статті 24 КЗпП України в частині належного оформлення трудових відносин та забезпечення гарантій і рівності трудових прав.
На підставі вищевказаного акту інспекційного відвідування ГУ Держпраці в Одеській області винесено припис про усунення виявлених порушень №ОД1157/1581/АВ/П від 10.12.2019 року (т. І а.с. 211).
18 грудня 2019 року контролюючим органом рекомендованими поштовим відправленням №6504410519925, №6504410519933 на адресу КП "Автотранссервіс" було направлено повідомлення про розгляд справи про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №15/01-33-11366 від 18.12.2019 року, в якому відповідно до пункту 3 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою КМУ від 17.07.2013 року №509, зазначено про одержання першим заступником начальника Головного управління Байдюком С.В. акту інспекційного відвідування №ОД1157/1581/АВ від 10.12.2019 року для розгляду справи про накладення штрафу за порушення законодавства про працю відповідно до частини другої статті 265 КЗпП України, із зазначенням, що про результати розгляду справи про накладення штрафу підприємство буде повідомлено у передбачені строки (т. І а.с. 214).
21 грудня 2019 року зазначені повідомлення були отримані КП "Автотранссервіс" засобами поштового зв`язку (т. 1 а.с. 215-216).
16 січня 2020 року ГУ Держпраці в Одеській області було винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими особами №ОД11577/1581/АВ/ТД-ФС, відповідно до якої на КП "Автотранссервіс" було накладено штраф у розмірі 625 950,00 грн. на підставі абзацу 2 частини другої статті 265 КЗпП України, а саме за фактичний допуск працівників до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та податків - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення (т.  І а.с. 219-220).
21 січня 2020 року зазначена постанова отримана КП "Автотранссервіс" засобами поштового зв`язку (т. І а.с. 221-222).
Не погодившись із зазначеною постановою комунальне підприємство звернулося до суду з адміністративним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог підприємства суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач у спірних правовідносинах діяв на підставі та в межах повноважень, та обґрунтовано наклав на КП "Автотранссервіс", яке порушило трудове законодавство про працю та зайнятість населення, штраф.
Проте, колегія суддів не може погодитися з висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.
Так, частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до преамбули Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (у редакції, чинної на час виникнення спірних правовідносин, далі – Закон №877-V) цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
В цьому випадку слід наголосити, що Закон №877-V визначає основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, а як слідує з тлумачення поняття принцип - це твердження, яке сприймається як головне, важливе, суттєве, неодмінне або, принаймні, бажане.
Статтею 1 Закону №877-V встановлено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
Відповідно до частини четвертої статті 2 Закону №877-V заходи контролю здійснюються, зокрема органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Згідно з частиною п`ятою статті 2 Закону №877-V зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
Тлумачення цієї норми вказує на те, що органи державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення в першу чергу повинні ураховувати особливості правового регулювання, визначені законами у відповідній сфері та міжнародними договорами, одночасно звертаючи увагу на правила, перелічені в частині п`ятій статті 2 Закону №877-V та, якщо певні правовідносини не врегульовані законами у відповідній сфері та міжнародними договорами, звертатись до інших норм Закону №877-V.
Слід враховувати, що спеціального Закону, який би регулював правовідносини зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері дотримання законодавства про працю та зайнятість населення на цей час немає, а тому спеціальним законодавчим актом, який регулює ці правовідносини, є Закон №877-V, незважаючи на те, що він регулює правовідносини зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності для багатьох органів контролю.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 31 січня 2019 року у справі №809/799/17, від 9 липня 2020 року у справі №818/585/17.
Так, статтею 259 КЗпП України визначено, що державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою КМУ від 11.02.2015 №96 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 8 вересня 2004 р. №1985-IV, Конвенцією Міжнародної організації праці №129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованої Законом України від 8 вересня 2004 р. №1986-IV, та Законом України "Про основі засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначає Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затверджений постановою КМУ від 21.08.2019 року №823 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, далі – Порядок №823).
Згідно до пункту 2 цього Порядку заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
Пунктом 5 Порядку №823 визначено, що інспекційні відвідування проводяться:
1) за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю;
2) за зверненням фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин;
3) за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань виключно з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту;
4) за рішенням суду;
5) за повідомленням посадових осіб органів державного нагляду (контролю), правоохоронних органів про виявлені в ході виконання ними повноважень ознак порушення законодавства про працю щодо неоформлення та/або порушення порядку оформлення трудових відносин;
6) за інформацією:
Держстату та її територіальних органів про наявність заборгованості з виплати заробітної плати;
ДПС та її територіальних органів про:
- невідповідність кількості працівників роботодавця обсягам виробництва (виконаних робіт, наданих послуг) до середніх показників за відповідним видом економічної діяльності;
- факти порушення законодавства про працю, виявлені в ході здійснення повноважень;
- факти провадження господарської діяльності без державної реєстрації у порядку, встановленому законом, як суб`єкта господарювання;
Пенсійного фонду України та його територіальних органів про:
- роботодавців, які нараховують заробітну плату 30 і більше відсоткам працівників менше мінімальної;
- роботодавців, в яких стосовно працівників відсутнє повідомлення про прийняття на роботу;
- роботодавців, в яких протягом місяця кількість працівників, що працюють на умовах неповного робочого часу, збільшилась на 20 і більше відсотків;
- фізичних осіб, які виконують роботи (надають послуги) за цивільно-правовими договорами в одного роботодавця більше року;
- роботодавців, в яких стосовно працівників відсутні нарахування заробітної плати у звітному місяці, що завершився;
- роботодавців, в яких протягом року не проводилась індексація заробітної плати або сума підвищення заробітної плати становить менше суми нарахованої індексації;
- роботодавців, в яких 30 і більше відсотків фізичних осіб працюють на умовах цивільно-правових договорів;
- роботодавців із чисельністю 20 і більше працівників, в яких протягом місяця відбулося скорочення на 10 і більше відсотків працівників;
7) за інформацією профспілкових органів про порушення прав працівників, які є членами профспілки, виявлених у ході здійснення громадського контролю за додержанням законодавства про працю;
8) за дорученням Прем`єр-міністра України;
9) за зверненням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини;
10) за запитом народного депутата;
11) у разі невиконання вимог припису.
Статтею 6 Закону №877-V визначено, що підставами для здійснення позапланового заходу є:
подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;
перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);
звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
В абзаці 9 частини першої статті 6 Закону №877-V зазначено, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Колегія суддів звертає увагу, що це положення покликано запобігти зловживанням державними органами з питань праці у проведенні перевірок з ширшим обсягом питань.
Згідно з частиною третю статті 6 Закону №877-V суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Відповідно до частини четвертої вказаної статті строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - двох робочих днів.
Системний аналіз наведених вище положень дає підстави для висновку, що інспекційне відвідування є формою державного нагляду за додержанням законодавства про працю, яке відноситься до повноважень відповідача та яке проводиться на підставі наказу та направлення, які приймаються у певних випадках.
Верховний Суд у постанові від 19 вересня 2018 року у справі №804/2956/17 вказав на те, що даючи оцінку рішенню посадової особи територіального органу Держпраці за наслідками перевірки, окрім правомірності, власне вимог цього рішення (з огляду на правовий статус Держпраці та її територіальних органів), важливим є з`ясувати, серед іншого, дотримання процедури проведення цієї позапланової перевірки. У такому контексті слід зважити на те, на якій підставі призначено цю перевірку, що було предметом перевірки, чи оформлено відповідні документи на проведення позапланової перевірки, чи ознайомлений суб`єкт господарювання про проведення позапланової перевірки з її предметом. Тобто з`ясування дотримання процедури проведення перевірки (інспекційного відвідування) є важливим питанням в аналогічних спорах.
Так, з матеріалів справи вбачається та не оспорюється сторонами, що підставою для видання наказу про проведення інспекційного відвідування позивача слугувала заява ОСОБА_6 від 06.06.2019 року (т. І а.с. 170-173).
З даної заяви (вх.№15-С-1511 від 09.09.2019) вбачається, що заявниця є особою з інвалідністю та працює старшим диспетчером КП "Автотранссервіс". Підставою для звернення до управління Держпраці є виплата заробітної плати ОСОБА_6 не в повному обсязі як одинокій матері, а також її побоювання скорочення займаної посади.
Проте, незважаючи на те, що підставою для проведення інспекційного відвідування у наказі №1917 від 24.10.2019 року зазначено підпункт 1 пункту 5 Порядку №823 (інспекційне відвідування проводяться за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю) (т. І а.с. 168), про що також зазначено і у направленні на здійснення інспекційного відвідування від 24.10.2019 року №15/01-29-3682 (т. І а.с.174), предмет інспекційного відвідування вказано занадто абстрактно – забезпечення застосування правових норм щодо використання праці, робочого часу, заробітної плати та з інших подібних питань, які передбачені розділами 3, 4, 6 частини І Акту інспекційного відвідування (невиїзного інспектування юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 18.08.2017 року №1338.
Поряд з цим зі складених за її результатом документів (акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ОД1157/1581/НД/АВ від 05.11.2019, вимога про надання документів №ОД1157/1581/ПД від 05.11.2019 року, акт інспекційного відвідування №ОД1157/1581/АВ від 10.12.2019 року) вбачається, що фактично, підставою для проведення інспекційного відвідування КП "Автотранссервіс" є акти Управління Укртрансбезпеки в Одеській області, а предметом проведеного інспектування були питання щодо залучення до роботи в якості водіїв автобусів громадян ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 .
При цьому, зазначені питання не були підставою для призначення інспекційного відвідування підприємства, що свідчить про те, що відповідачем, в порушення абзацу 9 частини першої статті 6 Закону №877-V, під час проведення позапланового заходу з`ясовувалися питання, які не були підставою для здійснення цього заходу.
З цього приводу варто зауважити, що недотримання вимог абзацу 9 частини першої статті 6 Закону №877-V та пункту 5 Порядку №823 є порушенням порядку проведення перевірки (інспекційного відвідування) та самостійною підставою для скасування постанов про накладення штрафу, які прийняті на підставі акту, складеного за результатами такої перевірки.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 17 березня 2021 року у справі №500/2878/18.
З урахуванням наведеного, оспорювана у даній справі постанова про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ОД11577/1581/АВ/ТД-ФС від 16.01.2020 року підлягає скасуванню як протиправна.
Таким чином, рішення суду першої інстанції не може бути визнано законним і обґрунтованими, оскільки суд не встановив фактичні обставини, від яких залежить правильне вирішення справи, не перевірив належним чином доводи позивача та дійшов помилкового висновку про необґрунтованість адміністративного позову КП "Автотранссервіс".
Європейський суд з прав людини в рішенні у справі «Серявін та інші проти України» зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
За приписами частини першої та частини другої статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Відтак, апеляційна скарга КП "Автотранссервіс" підлягає задоволенню.
Відповідно до приписів статті 139 КАС України, сплачений позивачем судовий збір за подачу позовної заяви у розмірі 9  389,25 грн. та 14  083,88 грн. за подачу апеляційної скарги підлягає відшкодуванню за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Керуючись статтями 292, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,-
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Комунального підприємства "Автотранссервіс" – задовольнити повністю.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 січня 2021 року – скасувати, та ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов Комунального підприємства "Автотранссервіс" – задовольнити повністю.
Визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ОД11577/1581/АВ/ТД-ФС від 16.01.2020 року.
Стягнути з Головного управління Держпраці в Одеській області за рахунок бюджетних асигнувань на користь Комунального підприємства "Автотранссервіс" сплачений судовий збір у розмірі 23  473 (двадцять три тисячі чотириста сімдесят три) гривні 13 коп.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення апеляційного суду, або з дня вручення учаснику справи повного судового рішення.

Головуючий суддя-доповідач                                        В.О.Скрипченко

Суддя                                                                                І.П.Косцова

Суддя                                                                                Ю.В.Осіпов

Повне судове рішення складено 18 червня 2021 року.