РІШЕННЯ
Іменем України

09 червня 2021 року 
Київ
справа №9901/191/19
адміністративне провадження №П/9901/191/19
Верховний Суд у складі колегії суддів касаційного адміністративного суду:
Судді-доповідача: Васильєвої І.А., 
Суддів: Гончарової І.А., Пасічник С.С., Юрченко В.П., Хохуляка В.В.,
Секретаря судового засідання: Томах О.О.,
учасників справи:
позивача - не прибув,
представника відповідача, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 ,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження позов ОСОБА_2 до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Офіс Президента України, Державна казначейська служба України про визнання протиправною бездіяльності та стягнення матеріальної шкоди, -

ВСТАНОВИВ:

16 квітня 2019 року ОСОБА_2 (далі - позивач, ОСОБА_2 ) звернувся до Верховного Суду, як суду першої інстанції з позовом до Президента України (далі - відповідач, Президент України), третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Адміністрації Президента України (далі -Адміністрація Президента, правонаступник Офіс Президента України), в якому (з урахуванням заяв про збільшення та уточнення позовних вимог від  23 травня 2019 року,  06 червня 2019 року, від 3 грудня 2019 року) просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність Президента України, яка полягає у невидачі Указу з 01 лютого 2019 року по 16 травня 2019 року (включно) про призначення ОСОБА_2 на посаду судді Окружного адміністративного суду міста Києва;

- стягнути на користь позивача матеріальну шкоду за період з 01.02.2019 по 16.05.2019 включно у розмірі 100        851,40 грн шляхом безспірного списання коштів з Державного бюджету;
- встановити судовий контроль за виконанням судового рішення;

- стягнути на користь позивача судові витрати в порядку статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України. 

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що Указом Президента України від 23 січня 2012 року N 229/2012 його призначено на посаду судді Житомирського окружного адміністративного суду строком на п`ять років. 
В подальшому, Указом Президента України від 12 березня 2012 року № 194/2012 переведено на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва.
У зв`язку із припиненням повноважень ним до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України подано заяву про проведення кваліфікаційного оцінювання, за результатами якого рішенням від 22 жовтня 2018 року N2513/дс-18 рекомендовано для призначення на посаду судді Окружного адміністративного суду міста Києва. 

Рішенням Вищої ради правосуддя від 27 грудня 2018 року N4042/15-18 внесено Президентові України подання про призначення позивача на посаду судді Окружного адміністративного суду міста Києва. 

Відповідно до ч. 2 ст.80 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Президент України видає указ про призначення судді не пізніше тридцяти днів із дня отримання відповідного подання Вищої ради правосуддя.

Із відповіді Вищої ради правосуддя від 3 квітня 2019 року, яка надійшла на електронну адресу позивача вбачається, що відповідне подання було направлено до Адміністрації Президента України 28 грудня 2018 року. 

Указом Президента України № 238/2019 позивача призначено на посаду судді 17 травня 2019 року.

Позивач зазначає, що протиправна бездіяльність Президента України полягає у тому, що відповідач не видав Указ про призначення його на посаду судді Окружного адміністративного суду міста Києва в тридцятиденний строк після отримання подання Вищої ради правосуддя. Вказана бездіяльність стала наслідком  позбавлення позивача права на отримання доплат, встановлених статтею 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», тому позивач додатково просив стягнути з Державного бюджету матеріальну шкоду в розмірі 100        851,40 грн.

Ухвалою Верховного суду від 23 квітня 2019 року відкрито провадження у справі.

У позовній заяві позивачем як третьою особою було визначено Адміністрацію Президента України. Разом з тим, Указом Президента України від 20 червня 2019 року  №417/2019 утворено Офіс Президента України шляхом реорганізації та скорочення чисельності працівників Адміністрації Президента України.
Таким чином, органом, який здійснює організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень на час розгляду справи є Офіс Президента України. Отже компетенція щодо забезпечення діяльності Президента України була передана від Адміністрації Президента України до Офісу Президента України, діяльність якого регулюється Положенням про Офіс Президента України, затвердженого Указом Президента України від 25 червня 2019 року № 436/2019.

11 жовтня 2019 року на адресу Верховного Суду від Офісу Президента України надійшов відзив на позовну заяву, підписаний представником - Пантюховою Л., в обґрунтування якого зазначено, що Президентом України не допущено протиправну бездіяльність, а повністю відновлено законні права та інтереси позивача шляхом призначення на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва. Крім того, рішення у вказаній справі стосовно визнання бездіяльності протиправною жодним чином не змінить становище позивача та не призведе до будь-якого іншого поновлення його прав чи інтересів. Тому наявні підстави для закриття провадження у вказаній справі у відповідності до пункту 8 частини першої статті 238 КАС України.

Щодо заявленої матеріальної шкоди зазначає про те, що відповідно до частини десятої статті 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суддя, який не здійснює правосуддя (крім випадків тимчасової непрацездатності, перебування судді у щорічній оплачуваній відпустці), не має права на отримання доплат до посадового окладу. Разом з тим, законність вказаного положення Закону досліджувалася Конституційним Судом у справі № 1-7/2018 (4062/15) за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин третьої, десятої статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року № 2453-VІ у редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12 лютого 2015 року № 192-VIII. 
Нарахування позивачу суддівської винагороди за період, коли ним не здійснювалося правосуддя, належить до компетенції  Окружного адміністративного суду м. Києва, а не Президента України.

Щодо стягнення вказаної матеріальної шкоди з рахунків Адміністрації Президента України відповідач зазначив, що управління коштами державного бюджету, у тому числі списання з нього коштів відповідно до судового рішення, належить до повноважень Державної казначейської служби України.

Відтак наголосили на безпідставності позовної вимоги щодо стягнення матеріальної шкоди з Президента України (арк. справи 112-115).

Ухвалою Верховного Суду від 04 грудня 2019 року залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Державну казначейську службу України (арк. справи 142-144).

Залучена в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Державна казначейська служба України надала письмові пояснення до адміністративного позову, в яких зазначено, що Казначейство не може нести відповідальності за шкоду, завдану позивачу діями інших суб`єктів. Вимоги позивача щодо відшкодування шкоди є безпідставними, оскільки позивачем не доведено, зокрема рішенням суду, наявності вини відповідача або казначейства, протиправності їх рішень, дій чи бездіяльності. 

02.06.2021 від відповідача на адресу суду надійшли пояснення на адміністративний позов. Так в поясненнях зазначено, що у період з дня надходження подання ВРП (28 грудня 2018 року) і до моменту призначення позивача на посаду (17 травня 2019 року) до Адміністрації Президента України надійшли подання щодо призначення на посаду судді 232 осіб.  За результатами опрацювання подань ВРП видано 15 указів Президента України, якими призначено 282 судді, у тому числі 38 суддів Вищого антикорупційного суду та Апеляційної палати ВАС. Крім того, 17 травня 2019 року було видано ще 6 указів Президента України, якими призначено 39 суддів. При цьому, створення та призначення суддів на посади Вищого антикорупційного суду було першочерговим завданням Президента України. Крім того, за період з 29.12.2018 по 17.05.2019 Президент України здійснив близько 30 поїздок з метою участі у міждержавних та внутрішньодержавних заходах, візитах, прийомах. У вказаних поясненнях посилається на врахування правової позиції, що викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.02.2020 у справі № 800/304/17.

Позивач, повідомлений про дату час та місце судового засідання належним чином, заявив клопотання про розгляд справи без його участі. 
Представник відповідача та Офісу Президента України в судовому засіданні заперечувала проти позову з підстав, що викладені в письмових поясненнях. 
Представник Державної казначейської служби України в судове засідання не прибув, про дату, час та місце судового засідання повідомлений належним чином.

Вислухавши пояснення представника відповідача, третьої особи, дослідивши письмові матеріали справи, судова колегія встановила наступне.

Указом Президента України від 23 січня 2012 року N29/2012 ОСОБА_2 призначено на посаду судді Житомирського окружного адміністративного суду строком на п`ять років. В подальшому, Указом Президента України від 12 березня 2012 року N194/2012 переведено на посаду судді Окружного адміністративного суду міста Києва. 

У зв`язку із припиненням повноважень щодо здійснення правосуддя, позивачем було подано до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України заяву про проведення кваліфікаційного оцінювання, за результатами якого рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 22 жовтня 2018 року N513/дс-18 рекомендовано призначити ОСОБА_2 на посаду судді Окружного адміністративного суду міста Києва (арк. справи 91-92).

Рішенням Вищої ради правосуддя від 27 грудня 2018 року № 4042/0/15-18 внесено Президентові України подання про призначення ОСОБА_2 на посаду судді Окружного адміністративного суду міста Києва (том 1 арк. справи 10).

Подання Вищої ради правосуддя від 27 грудня 2018 надійшло до Адміністрації Президента України 29 грудня 2018 року та зареєстровано за вх № 139/58503-02 (арк. справи 88). 

Указом Президента України від 17 травня 2019 року № 238/2019 призначено (серед інших) ОСОБА_2 на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва (арк. справи 50).

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 128 Конституції України передбачено, що призначення на посаду судді здійснюється Президентом України за поданням Вищої ради правосуддя в порядку, встановленому законом. 

Відповідно до статті 80 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року     № 1402-VIII призначення на посаду судді здійснюється Президентом України на підставі та в межах подання Вищої ради правосуддя, без перевірки додержання встановлених цим Законом вимог до кандидатів на посаду судді та порядку проведення добору чи кваліфікаційного оцінювання кандидатів.

Президент України видає указ про призначення судді не пізніше тридцяти днів із дня отримання відповідного подання Вищої ради правосуддя.

Як встановлено колегією суддів, протиправну бездіяльність Президента України позивач обґрунтовує несвоєчасним підписанням Указу про призначення його на посаду судді, що для нього заподіяло матеріальну шкоду у зв`язку з позбавленням його права на отримання певних доплат як судді, який пройшов кваліфікаційне оцінювання.

Велика Палата Верховного Суду в своїх постановах неодноразово визначала, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Водночас для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Самі по собі строки поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк. Така правова позиція була викладена         у постановах Верховного Суду України від 13 червня 2017 року у справі № 12-1393а17 і Великої Палати Верховного Суду        від 19 квітня 2018 року у справі № П/9901/137/18 (800/426/17), від 27.02.2020 у справі № 800/304/17.

З наданих представником відповідача пояснень судом встановлено, що у короткий проміжок часу Президентові України внесено велику кількість подань про призначення на посаду суддів. У період з дня надходження подання ВРП (28 грудня 2018 року) і до моменту призначення позивача на посаду (17 травня 2019 року) до Адміністрації Президента України надійшли подання щодо призначення на посаду судді 232 осіб.  Однак, за браком часу, розглянути всі внесені подання протягом тридцятиденного строку не вдалося.

Отже, беручи до уваги обставини щодо надходження великої кількості подань за короткий час, суттєве навантаження на Президента України як главу держави та його Адміністрацію, а також те, що пропущений строк є незначним, колегія суддів вважає, що невчинення відповідачем дій у передбачений законом строк наразі не має характеру протиправної бездіяльності і не може бути визнане такою, оскільки обумовлено сукупністю обставин, які об`єктивно унеможливили своєчасне вчинення відповідних дій, а не безпідставним зволіканням чи небажанням їх вчиняти.

Крім того, право позивача, в частині  вимог щодо зобов`язання відповідача вчинити певні дії, було відновлено вже після подання позову шляхом видання Указу від 17.05.2019.

Суд у цьому випадку може лише констатувати факт недотримання передбаченого законом строку щодо видання певного акта.

З урахуванням встановлення судом обставин щодо об`єктивної неможливості підписання Указу Президентом України у встановлені строки, у задоволенні позову в частині визнання протиправною бездіяльності слід відмовити. 

Щодо позовних вимог, заявлених до Президента України про стягнення матеріальної шкоди за рахунок коштів Державного бюджету, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що  кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Так, частина 2 статті 102 Конституції України визначає, що Президент є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Законодавчі акти не можуть покладати додаткових прав чи обов`язків на Главу держави, крім тих, що прямо передбачені нормами Конституції України. Про викладене неодноразово наголошувалось у рішеннях Конституційного Суду України.

Поряд з цим для забезпечення конституційного порядку, нормального функціонування держави існує структурована, багаторівнева, ієрархічна система органів виконавчої і судової влади. Вони наділені відповідною юрисдикцією, мають свій предмет ведення і реалізують повноваження через визначені законодавством процедурні рамки та технології.

Вказаний принцип закріплено частиною першою статті 170 Цивільного кодексу України, відповідно до якої Держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом. Крім цього, Конституційним Судом України у Рішенні від 3 жовтня 2001 року № 12-рп/2001 (справа про відшкодування шкоди державою) наголошувалося, що в Основному Законі України розмежовуються такі поняття як держава, органи державної влади, посадові і службові особи.

Обов`язковою умовою участі того чи іншого суб`єкта від імені Держави Україна є відповідність позовних вимог компетенції та повноваженням такого органу влади.

Обґрунтовуючи визначену до стягнення суму матеріальної шкоди позивач просить стягнути кошти, які, на його думку, він повинен був отримати до посадового окладу, якщо б був призначений на посаду судді вчасно. Зокрема, доплату за вислугу років, та різницю в сумі, яка виникла внаслідок незастосування регіонального коефіцієнту у розмірі 1,25 до базового розміру посадового окладу судді за період з 01.02.2019 року по 16.05.2019 року.

Колегія суддів зазначає, що в межах розгляду даної справи, враховуючи, що відповідачем у справі визначено саме Президента України, перевірці підлягали обставини щодо наявності в бездіяльності відповідача ознаки протиправності. В силу законодавчих приписів на Президента України не можуть покладатися додаткові обов`язки, крім тих, що прямо передбачені нормами Конституції України. Зважаючи на те, що позовні вимоги про стягнення матеріальної шкоди були заявлені як похідні від позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Президента України, у задоволенні позовних вимог в частині стягнення матеріальної шкоди також слід відмовити.  За відсутності факту протиправної бездіяльності відповідача дії уповноважених органів щодо перерахунку недоотриманої, на думку позивача, суми суддівської винагороди знаходяться поза межами судового контролю в межах розгляду даної справи, оскільки  такі дії не можуть бути виконані особою до якої заявлено такі вимоги.
Практика Верховного Суду у справах про перерахунок та виплату суддям щомісячної доплати за вислугу років та щодо застосування до розміру посадового окладу регіонального коефіцієнту свідчить про те, що такі позовні вимоги заявляються до Державної судової адміністрації України (територіальних управлінь Державної судової адміністрації України як до виконавців наказу голови суду про встановлення таких доплат), зокрема, постанова від 25 квітня 2018 року у справі №823/1007/16, від 8 серпня 2019 року у справі № 816/2024/16, від 7 травня 2020 року у справі №823/191/16, від 02.10.2020 у справі №280/602/19).
Отже, у задоволенні позовних вимог в частині стягнення матеріальної шкоди, внаслідок недоотримання доплат до посадового окладу, також слід відмовити. 
На підставі викладеного, керуючись статями 244-250, 255, 266, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -                                                

ВИРІШИВ:                                                                                                                                                                                                                                                     
У задоволенні позову ОСОБА_2 до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Офіс Президента України, Державна казначейська служба України про визнання протиправною бездіяльності та стягнення матеріальної шкоди відмовити.

Рішення Верховного Суду як суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку не було подано.

У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст виготовлено 15 червня 2021 року.

Головуючий  суддя                                               Васильєва І.А.	 	
 Судді                                                                           Гончарова І.А.                                                                                                                                                                      Пасічник С.С.    	 	
                                                                                                                                                                     Юрченко В.П. 	 	
                                                                                 Хохуляк В.С.