ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 червня 2021 року 
м. Київ
справа № 826/7706/17
провадження № К/9901/6333/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Желєзного І.В., Стеценка С.Г.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області 
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року (головуючий суддя Епель О.В., судді Губська Л.В., Степанюк А.Г.)
у справі № 826/7706/17 
за позовом Публічного акціонерного товариства Комерційного банку «Приватбанк» 
до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області 
про встановлення відсутності повноважень, визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У червні 2017 року Публічне акціонерне товариство Комерційний банк «Приватбанк» (далі - ПАТ КБ «Приватбанк») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області (далі - ГУ Держпраці у Дніпропетровській області), в якому просило: встановити відсутність повноважень ГУ Держпраці у Дніпропетровській області з проведення позапланової перевірки з питань додержання ПАТ КБ «Приватбанк» законодавства про працю в період з 20 квітня 2017 року по 24 квітня 2017 року; визнати протиправними дій ГУ Держпраці у Дніпропетровській області з проведення позапланової перевірки ПАТ КБ «Приватбанк» з питань дотримання законодавства про працю з питань, викладених у зверненні гр. ОСОБА_1 за згодою Держпраці від 12 квітня 2017 року № 1721/4/4.1-ЗВ-17; визнати протиправною та скасувати постанови ГУ Держпраці у Дніпропетровській області від 17 травня 2017 року № 141/4.1-7/505 про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами.
2.          Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 жовтня 2018 року у позові відмовлено.
3.          Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 жовтня 2018 року скасовано, позов задоволено частково: визнано протиправними дії ГУ Держпраці у Дніпропетровській області при проведенні позапланової перевірки ПАТ КБ «Приватбанк» з питань дотримання законодавства про працю на підставі звернення гр. ОСОБА_1 та за згодою Держпраці від 12 квітня 2017 року № 1721/4/4.1-ЗВ-17; визнано протиправної і скасовано постанову від 17 травня 2017 року № 141/4.1-7/505 про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами. У задоволенні адміністративного позову в іншій частині позовних вимог - відмоволено.
4.          Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, ГУ Держпраці у Дніпропетровській області звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 05 квітня 2017 року до Держпраці надійшло звернення ОСОБА_1 щодо порушення позивачем вимог законодавства в галузі охорони праці.
6.          На підставі вказаного звернення Держпраці надано відповідачу доручення на проведення перевірки ПАТ КБ «Приватбанк» не пізніше 25 квітня 2017 року.
7.          20 квітня 2017 року відповідачем надіслано керівнику ПАТ КБ «Приватбанк» за адресою: м. Дніпро, вул. Набережна Перемоги, 50 листа-повідомлення «Про проведення позапланової перевірки», в якому повідомлено про надходження звернення ОСОБА_1 та необхідність у зв`язку з цим надати відповідну інформацію за наведеним переліком у строк до 12:00 год. 24 квітня 2017 року.
8.          Наказом ГУ Державної служби України з питань праці у Дніпропетровській області від 20 квітня 2017 року № 723-П призначено проведення позапланової перевірки ПАТ КБ «Приватбанк» у період з 20 квітня 2017 року по 24 квітня 2017 року включно на підставі звернення гр. ОСОБА_1 .
9.          20 квітня 2017 року ГУ Держпраці у дніпропетровській області видано направлення на проведення позапланової перевірки ПАТ КБ «Приватбанк» № 113, яке надійшло позивачу у цей же день (штамп вх. 607707).
10.          Листом від 20 квітня 2017 року № 781/4.1-7 ГУ Держпраці у Дніпропетровській області витребувано у ПАТ КБ «Приватбанк» документи, необхідні для проведення перевірки за скаргою гр. ОСОБА_1 ПАТ КБ «Приватбанк».
11.          ПАТ КБ «Приватбанк» до перевірки не надано витребовувану інформацію.
12.          ГУ Державної служби України з питань праці у Дніпропетровській області складено акт перевірки додержання суб`єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування ПАТ КБ «Приватбанк» від 24 квітня 2017 року № 141/4.17.
13.          У вказаному акті перевірки зафіксовано, що ПАТ КБ «Приватбанк» в порушення ст. 35 Закону України «Про оплату праці», ст. 259 КЗпП України, вимог Конвенції Міжнародної організації праці що ратифікована Законом України від 08 вересня 2004 року № 1985-IV «Про ратифікацію Конвенції міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі» створено перешкоди у проведенні перевірки шляхом не надання документів.
14.          У зв`язку з ненаданням до перевірки документів постановою ГУ Держпраці у Дніпропетровській області від 17 травня 2017 року № 141/4.1-7/505 на ПАТ КБ «Приватбанк» накладено штраф у розмірі 9 600,00 грн.
15.          Позивач, вважаючи протиправними дії відповідача щодо проведення перевірки та постанову про накладення штрафу, звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
16. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції керувався тим, що ненадання документів для проведення перевірки є фактичним недопущенням до її проведення, що відповідач діяв на підставі та в порядку, визначеному чинним законодавством, та правомірно наклав на позивача штраф за порушення законодавства у сфері охорони праці.
17. Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками та вважав, що наявні достатні та необхідні правові підстави для задоволення позову в частині щодо визнання протиправними дій відповідача ГУ Держпраці у Дніпропетровській області при проведенні позапланової перевірки ПАТ КБ «Приватбанк» з питань дотримання законодавства про працю з питань та визнання протиправною і скасування постанови від 17 травня 2017 року № 141/4.1-7/505 про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами. 
18. Постанова суду мотивована тим, що відповідач, склавши акт про проведення перевірки позивача та стверджуючи про ненадання ним запитуваної інформації, фактично притягнув його до відповідальності за недопущення до проведення такої перевірки. Разом з тим, відповідачем не обґрунтовано, у чому ж саме полягає не допуск до проведення перевірки та, зокрема, не надано жодних належних і допустимих у розумінні ст.ст. 73, 74 КАС України доказів, які б підтверджували, що ним було дотримання законодавчо визначену процедуру призначення та проведення перевірки позивача, забезпечено можливість реалізувати надані йому права, але уповноважена особа ГУ Держпраці в Дніпропетровській області фактично не була допущенна позивачем до проведення перевірки за відповідною адресою.
19.          Апеляційний адміністративний суд не вбачав наявності правових підстав для задоволення решти позовних вимог, оскільки ГУ Держпраці у Дніпропетровській області є повноважним органом, який забезпечує реалізацію державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю на території Дніпропетровської області і в цьому випадку у відповідача були наявні відповідні правові підстави та необхідний обсяг повноважень для проведення позапланової перевірки ПАТ КБ «Приватбанк» з питань додержання законодавства про працю у спірний період.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20.          Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим і апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи. Зокрема, відповідач посилається на те, що ненадання позивачем необхідних для перевірки документів є фактичним недопущенням до її проведення, на підставі вимог Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року №509, який визначає механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених ч. 2 ст. 265 КЗпП України та ч.ч. 2 - 7 ст. 53 Закону України «Про зайнятість населення».
21.          Також скаржник не погоджується з твердженням позивача про те, що ГУ Держпраці в Дніпропетровській області фактично провело перевірку.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
23.          У ч.1 ст. 259 КЗпП України (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
24.          Згідно з абз. 7 ч. 2 ст. 265 КЗпП України юридичні та фізичні особи-підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі вчинення дій, передбачених абзацом шостим цієї частини, при проведенні перевірки з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці другому цієї частини, - у стократному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.
Абзац 6 цієї статті передбачає, що юридичні та фізичні особи-підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні. Абзацом 2 ч. 2 ст. 265 КЗпП України передбачено відповідальність за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та податків.
25.          Положення про Державну службу України з питань праці затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96, відповідно до пунктів 1, 4, 7 якого Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики. Держпраці відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
26.          Наказом Держпраці від 04 лютого 2016 року № 8 затверджено Положення про Головне управління Держпраці у Дніпропетровській області (далі - Положення), згідно із п. 1 якого Головне управління Держпраці у Дніпропетровській області є територіальним органом Державної служби України з питань праці, що їй підпорядковується.
27.          Відповідно до п. 3 Положення основним завданням ГУ  Держпраці є, зокрема, реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
28. Підпунктами 5, 8 п. 4 Положення передбачено, що ГУ Держпраці здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю, здійснює державний контроль за дотриманням вимог законодавства про зайнятість населення з питань дотримання прав громадян під час прийому на роботу та працівників під час звільнення з роботи.
Відповідно до пп. 5 п. 6 Положення ГУ Держпраці має право проводити безперешкодно відповідно до вимог закону без попереднього повідомлення в будь-яку робочу годину доби перевірки виробничих, службових, адміністративних приміщень та об`єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю та працю фізичних осіб, експлуатують машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки, та у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, нагляд та контроль за дотриманням якого віднесено до повноважень Управління.
29.          Отже, ГУ Держпраці у Дніпропетровській області є повноважним органом, який забезпечує реалізацію державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю на території Дніпропетровської області, до повноважень якого належить проведення перевірок додержання вимог законодавства про працю, у зв`язку з чим наказ про проведення позапланової перевірки є правомірним.
30.          Процедуру проведення Державною інспекцією України з питань праці та її територіальними органами перевірок додержання законодавства з питань праці у межах повноважень, визначених Конвенціями Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 08 вересня 2004 року № 1985-1V, та № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 08 вересня 2004 року № 1986-1V, Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2010 року № 1059 "Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у частині додержання вимог законодавства про працю та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю)", встановлено Порядком проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженим наказом Міністерства соціальної політики України від 02 липня 2012 року № 390 (далі - Порядок №390).
31.          Порядок № 390, був чинним на момент проведення перевірки, та саме цей Порядок підлягає застосуванню під час визначення процедури проведення перевірок додержання законодавства про працю на час здійснення спірної перевірки.
32.          Пунктом 3 Порядку № 390 передбачено, що позапланова перевірка проводиться незалежно від кількості раніше проведених перевірок за наявності підстав, визначених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення.
33.          Як встановлено судами попередніх інстанцій, Держпраці України надало згоду на проведення позапланової перевірки ПАТ КБ "Приватбанк".
34.          Пунктами 3, 7 Порядку № 390 передбачено, що інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". За результатами перевірки складається акт перевірки. У разі виявлення порушень законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування вносяться приписи про усунення виявлених порушень, вживаються заходи щодо притягнення до відповідальності винних осіб згідно із вимогами чинного законодавства.
35.          Матеріалами справи підтверджено, що посадовими особами відповідача витребовувалися документи, які безпосередньо були необхідними для проведення перевірки за зверненням гр. ОСОБА_1 , зокрема, табель обліку використання робочого часу за березень 2017 року, заява гр. ОСОБА_1 про прийом на роботу або договір цивільно-правового характеру або договір на стажування гр. ОСОБА_1 , відомість нарахування та виплати заробітної плати за березень 2017 року, інші документи, які стосуються розгляду звернення гр. ОСОБА_1 .
При цьому, у ході розгляду цієї справи позивач не вказував про неможливість надання відповідачу цих документів, а стверджував, що ненадання документів не свідчить про недопуск посадових осіб до проведення перевірки.
36.          ГУ Держпраці у Дніпропетровській області як уповноважений орган держави на здійснення заходу контролю має право на самостійне визначення переліку та обсягу документів, необхідних йому для реалізації наявних повноважень, витребувані документи мають містити інформацію/відомості з питань, які є предметом перевірки. Через ненадання позивачем витребуваних документів, відповідач не реалізував наявне в нього повноваження, що є створенням перешкод у проведенні перевірки.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 21 жовтня 2019 року у справі №200/11885/18-а, від 23 квітня 2020 року у справі №804/1671/17, від 16 липня 2020 року у справі № 522/6990/17.
37.          Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо правомірності постанови Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області від 17 травня 2017 року № 141/4.1-7/505 про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами.
38.          Посилання позивача на непроведення безпосередньо в ПАТ КБ "Приватбанк" чи його відокремлених підрозділах позапланової перевірки, а також, що акт про недопущення до перевірки складений у приміщенні відповідача без наданих повноважень на здійснення перевірки поза межами місця провадження господарської діяльності позивачем, є незмістовними, оскільки позивача притягнуто до відповідальності саме за недопущення до проведення перевірки.
39.          З урахуванням викладеного, висновок суду першої інстанції про відмову у позові є вірним, тоді як суд апеляційної інстанції невірно застосував норми матеріального права і помилково скасував законне і обґрунтоване рішення окружного адміністративного суду.
40.          Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених ст. 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
41.          Колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, з залишенням в силі рішення суду першої інстанції.
42.          На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області - задовольнити.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року у справі №826/7706/17  - скасувати.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 жовтня 2018 року у справі №826/7706/17 - залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    І.В. Желєзний

Суддя                                                                                                    С.Г. Стеценко