ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 червня 2021 року 

м. Київ
справа № 638/20608/15-а
адміністративне провадження № К/9901/18900/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження 
касаційну скаргу Харківської міської ради Харківської області   
на постанову  Харківського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року (колегія у складі суддів Макаренко Я.М., Шевцової Н.В. , Мінаєвої О.М.) 
у справі № 638/20608/15-а
за позовом Державного підприємства "Харківська лісова науково-дослідна станція" до Харківської міської ради Харківської області, Виконавчого комітету Харківської міської ради,
третя особа: фізична особа-підприємець ОСОБА_1 
про   визнання дій протиправними, визнання нечинним рішення

І. РУХ СПРАВИ

1.          Державне підприємство «Харківська лісова науково-дослідна станція» звернулося до Дзержинського районного суду м. Харкова з позовом до Харківської міської ради, Виконавчого комітету Харківської міської ради, в якому просило суд:
-          визнати протиправними дії Харківської міської ради під час прийняття рішення виконавчого комітету Харківської міської ради від 20.06.2012 №384, яким затверджений акт про визначення збитків №254 у вигляді неодержаного Харківською міською радою доходу за використання ФОП ОСОБА_1 земельної ділянки площею 0,0295 га по АДРЕСА_1 у сумі 90741,64 грн.
-          визнати незаконним та нечинним рішення виконавчого комітету Харківської міської ради від 20.06.2012 № 384.
2.          Постановою Дзержинського районного суду м. Харкова від 10.06.2016 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
3.          Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 09.11.2016 постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 10.06.2016 скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково. Визнано незаконним рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради від 20.06.2012 за № 384. У задоволенні іншої частини позову Державного підприємства "Харківська лісова науково-дослідна станція" відмовлено.
4.          У лютому 2017 року Харківська міська рада Харківської області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 09.11.2016, просить її скасувати та залишити в силі постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 10.06.2016.
5.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10.05.2017 відкрито касаційне провадження. Справа по суті не розглядалась.
6.          У зв`язку із ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд до Верховного Суду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.          23.12.2005 Харківська міська рада рішенням № 252/05 надала згоду ФОП ОСОБА_1 на розробку проекту відведення земельної ділянки та дозвіл на збереження самочинно побудованого об`єкта - кафе з літнім майданчиком площею 988,25 кв.м., яке знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 . Пунктом 2 зазначеного рішення попереджено, що земельна ділянка за вказаною адресою буде надана окремим рішенням у встановленому порядку.
8.          Між ФОП ОСОБА_1 та відповідачем відповідний договір оренди не укладався. Земельна ділянка по АДРЕСА_1 ФОП ОСОБА_1 не відводилась, правоустановчі документи на право власності або право користування на вказану земельну ділянку за останнім не зареєстровано.
9.          19.04.2012 уповноваженими посадовими особами управління земельних відносин Харківської міської ради із залученням спеціаліста інженера землевпорядника ТОВ «Геокомплекс» з використанням робочого засобу вимірювальної техніки електронного тахеометру Trіmble NIPR-332 №020366 з проведенням фотозйомки обстежено земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1 .
10.          Обстеженням на місцевості встановлено, що земельну ділянку по АДРЕСА_1 , загальною площею 0,0295 га, частково огороджено та її використовує ФОП ОСОБА_1 для експлуатації кафе з літнім майданчиком.
11.          Право користування вищезазначеною земельною ділянкою ФОП ОСОБА_1 не оформлено, чим порушено вимоги ст.ст. 125,126 Земельного кодексу України, про що було складено акт обстеження, визначення меж, площі та конфігурації земельної ділянки по АДРЕСА_1 № 1544/12 від 19.04.2014.
12.          На підставі даного акту обстеження визначення меж, площі та конфігурації земельної ділянки по АДРЕСА_1 № 1544/12 від 19.04.2012 відповідачем здійснено розрахунок розміру збитків за використання ФОП ОСОБА_1 земельної ділянки загальною площею 0,0295 га за адресою: АДРЕСА_1 для обслуговування кафе з літнім майданчиком, який складає 90741,64 грн.
13.          За результатами засідання комісією визнано неодержаний Харківською міською радою дохід в сумі 90741,64 грн. збитками, які нанесені ФОП ОСОБА_1 міській раді за використання земельної ділянки загальною площею 0,0295 га по АДРЕСА_1 без оформлення документів, що посвідчують право на земельну ділянку відповідно до закону та складено відповідний акт про визначення збитків № 254 від 12 червня 2012 року.
14.          Цей акт затверджено рішенням виконавчого комітету Харківської міської ради від 20.06.2012 №384.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

15.          В обґрунтування позову позивач посилався на відсутність у відповідача повноважень щодо прийняття рішення від 20.06.2012 № 384, яким затверджений акт про визначення збитків № 254, оскільки ця ділянка знаходиться на території, яку віднесено до земель лісового фонду, та перебуває у користуванні Данилівського дослідного держлісгоспу УкрНДІЛГА та є державною, а не комунальною власністю. Таким чином, на думку позивача, Харківська міська рада не має стосунку до спірної земельної ділянки та не наділена правом контролю за додержанням законодавства у сфері лісових відносин.
16.          Порушення своїх прав позивач вбачає у тому, що на підставі оскаржуваного рішення рішенням господарського суду стягнуто з ОСОБА_1 збитки у розмірі 90741,64 на користь неналежного суб`єкта - Харківської міської ради, а порушення на території лісництва усунуто не було.
17.          Відповідач позов не визнавав з тих підстав, що відповідно до вимог чинного на момент виникнення спірних правовідносин земельного законодавства, розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, а також надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності належало до повноважень міських рад. При цьому, повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади. З огляду на зазначене та враховуючи, що спірна земельна ділянка розташована в старих та нових межах міста Харкова, відповідач стверджує, що за Харківською міською радою закріплено право щодо розпорядження цією земельною ділянкою.  

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

18.          Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив, зокрема з того, що позивачем не надано будь-яких належних доказів, перебування земельної ділянки площею 0,0295 га по АДРЕСА_1 в його користуванні, у той час як виконавчий комітет Харківської міської ради при прийнятті рішення від 20.06.2012 № 384 діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19.          Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги в частині визнання незаконним рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради від 20.06.2012 за № 384, дійшов висновку, що позивач  має право постійного користування спірною земельною ділянкою за адресою: АДРЕСА_1 , зайнятою ФОП ОСОБА_1 . 
Крім того, суд апеляційної інстанції визнав безпідставним посилання відповідача на ст. 12 Перехідних положень Земельного кодексу України (у редакції станом на 2012 рік), оскільки вказаною нормою врегульовано питання щодо розпорядження землями в межах населених пунктів, а не щодо відшкодування завданих збитків. З огляду на зазначене, колегія суддів дійшла висновку, що приймаючи оспорюване рішення про затвердження акту про визначення збитків в розмірі неодержаного доходу, нанесених міській раді, Виконавчий комітет Харківської міської ради діяв всупереч приписам діючого законодавства, оскільки право на відшкодування збитків, завданих зайняттям лісової земельної ділянки має безпосередньо позивач як постійний землекористувач цієї земельної ділянки.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

20.          Відповідач касаційну скаргу обґрунтовує порушенням судом апеляційної інстанції норм матеріального права, що виявляється в такому:
А) за Харківською міською радою законодавчо закріплено право щодо розпорядження спірною земельною ділянкою, з огляду на таке:
-          відповідно до приписів ст. 12 Перехідних положень ЗК України (в редакції на 2012 рік) до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади;
-          відповідно до інформації управління містобудування та архітектури від 21.03.2013 №   823/0/27-13, земельна ділянка по АДРЕСА_1 в старих та нових межах міста Харкова;
-          розмежування земель державної та комунальної власності відбулось лише з 1 січня 2013 року відповідно до Закону України від 06.09.2012 № 5245-VI. Таким чином на момент прийняття оскаржуваного рішення виконавчим комітетом, Харківська міська рада відповідно до п. 12 Перехідних положень Земельного кодексу правомірно розпоряджалась землями в межах населених пунктів.
Б) спірна земельна ділянка є сформованою та розмежованою на підставі ст.120 Земельного кодексу України та ст. 377 Цивільного кодексу України, а відтак не може використовуватись як землі лісового фонду.
В) правова позиція Харківської міської ради підтверджується висновками Верховного Суду від 30.11.2016 у справі №   922/1008/15. Крім того, право на одержання доходу за використання ФОП ОСОБА_1 спірної земельної ділянки в період до 31.12.2012 підтверджується рішенням Господарського суду Харківської області Харківської області від 11.12.2012 у справі № 5023/5082/12.
21.          Позивач заперечень проти касаційної скарги не подав.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
23.           Верховний Суд вже розглядав справу, в якій йшлося про можливість судового захисту за вимогами про скасування рішення про затвердження акту про визначення збитків.
24.          У постанові Великої Палати Верховного Суду від 03.07.2019 у справі № 823/2491/18 сформульовано такий правовий висновок:

"… обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
… визначені відповідачем розміри збитків не можуть бути примусово відшкодовані на підставі оскаржуваних розрахунків відповідача, оскільки відшкодувати такі збитки можна або в добровільному порядку, або шляхом звернення Виконкому до суду з відповідним позовом.
Отже, оскаржуване … рішення Виконкому …, яким затверджено акт про визначення збитків власнику землі … і в якому підставою для визначення і відшкодування збитків зазначено недоотримання доходів територіальною громадою за час фактичного користування позивачем без правовстановлюючих документів земельною ділянкою … на момент звернення з цим позовом до суду не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
З урахуванням викладеного висновок судів попередніх інстанцій про закриття провадження в адміністративній справі є правильним.
Разом з цим, правильно по суті вирішивши питання про закриття провадження в адміністративній справі, суди попередніх інстанцій помилково зазначили про те, що цей спір підлягає вирішенню за правилами господарського судочинства.
Як зазначено вище, оскаржуване … рішення Виконкому … на момент звернення з цим позовом до суду не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що унеможливлює заявлення позовних вимог про визнання протиправним і скасування такого рішення не лише в порядку адміністративного, а й іншого виду судочинства.
При цьому Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що в разі незгоди позивача з рішенням відповідача про затвердження акта про визначення збитків власнику землі та невиконання в добровільному порядку рішення Виконкому, орган місцевого самоврядування має право звернутися до господарського суду з позовом до ТОВ … про відшкодування збитків. Саме в такому випадку при вирішенні позову Виконкому буде перевірена в судовому порядку правомірність визначення цим органом збитків власнику землі".

25.          Суд не бачить підстав не погодитися з цим правовим висновком і вважає його застосовним у справі.
26.          Застосовуючи цей правовий висновок у контексті обставин справи, що розглядається, Суд звертає увагу, що позивач, звертаючись до суду, мав на меті захистити свої майнові права, порушені тим, що відшкодування збитків, завданих ФОП ОСОБА_1 , отримала Харківська міська рада. Вирішення такого спору не належить до юрисдикції адміністративного суду.
27.          Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
28.          Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування судових рішень та закриття провадження у справі.
29.          Оскаржуване рішення Виконкому на момент звернення з цим позовом до суду не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що унеможливлює заявлення позовних вимог про визнання протиправним і скасування такого рішення не лише в порядку адміністративного, а й іншого виду судочинства.
30.          Зважаючи на те, що касаційну скаргу подано суб`єктом владних повноважень, судові витрати не відшкодовуються.
Керуючись ст.ст. 341, 345, 349, 354, 356 КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Харківської міської ради Харківської області задовільнити частково.
Постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 10 червня 2016 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року у справі №   638/20608/15-а скасувати.
Провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                               Кравчук В.М.

Суддя                                                                                                              Коваленко Н.В.

Суддя                                                                                                              Стародуб О.П.