ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 квітня 2021 року 
м. Київ
справа №826/4895/18
адміністративне провадження №К/9901/30468/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Стеценка С.Г., 

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Державної авіаційної служби України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019   року (головуючий суддя Гусев О.Г.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17   вересня 2019 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Потапчука В.О., суддів: Семенюка Г.В., Шляхтицького О.І.) по справі за позовом Державної авіаційної служби України до Селекційно-генетичного інституту - Національного центру насіннєзнавства та сортовивчення, Товариства з обмеженою відповідальністю "СТІКОН", Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради про зобов`язання виконати рішення, визнання протиправними бездіяльність та дії, зобов`язання вчинити певні дії,-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2018 року Державна авіаційна служба України (далі за текстом - позивач, Державіаслужба) звернулася до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Селекційно-генетичного інституту - Національного центру насіннєзнавства та сортовивчення (далі-відповідач-1, Інститут), Товариства з обмеженою відповідальністю "СТІКОН" (далі-відповідач-2, ТОВ "СТІКОН"), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі-відповідач-3, ДАБІ), Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради (далі-відповідач-4, Управління архітектури), в якому позивач просив:
- зобов`язати Інститут виконати рішення Державної авіаційної служби України від 13   лютого 2018 року №76;
- зобов`язати ТОВ "СТІКОН" виконати рішення Державної авіаційної служби України від 13 лютого 2018 року №77;
- зобов`язати ТОВ "СТІКОН" виконати рішення Державної авіаційної служби України від 13 лютого 2018 року №85;
- визнати протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині погодження об`єкта будівництва за адресою: м.Одеса, вул. Овідіопольська дорога, 3 з Державною авіаційною службою України та зобов`язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва;
- визнати протиправними дії ДАБІ України щодо видачі дозволу про початок будівельних робіт №ОД 083171091857 та Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м.Одеса, вул.   Овідіопольська дорога, 3 та скасувати їх.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 квітня 2018 року справа передана до Одеського окружного адміністративного суду за підсудністю.
21 вересня 2018 року Одеського окружного адміністративного суду в судовому засіданні замінив відповідачів у справі з Одеської міської ради та ДАБІ Одеської міської ради на належних: ДАБІ України, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради. 
Ухвалами від 21 вересня 2018 року позовні вимоги до Одеської міської ради та Управління ДАБІ Одеської міської ради суд першої інстанції залишив без розгляду.
В обґрунтування позовних вимог Державіаслужба посилалась на те, що на підставі акту позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому Одеса КП "Міжнародний аеропорт Одеса" від 15 грудня 2017 року в.о. першого заступника Голови Державіаслужби 13 лютого 2018 року прийняті рішення №76,77,85 про припинення будівництва з моменту винесення такого рішення за адресою: м.Одеса, вул. Овідіопольська дорога, 3, що здійснюється на замовлення Селекційно-генетичного інституту - Національного центру насіннєзнавства та сортовивчення забудовником ТОВ "СТІКОН". 
Рішення відповідачами по справі не виконуються.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019 року, яке залишено без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17   вересня 2019 року, у задоволенні позову Державній авіаційній службі України відмовлено.
Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що замовником будівництва - Інститутом, отримано дозвіл на виконання будівельних робіт щодо об`єкту будівництва, який розташований за адресою: м.Одеса, вул. Овідіопольська дорога, 3. Непогодження позивача з Державіаслужбою будівництво цього об`єкту не свідчить, що об`єкт будівництва є самочинним та не може бути головним чинником для його знесення, оскільки наявність сукупності чинників визначених частиною 1 статті 376 ЦК України може бути достатньою підставою для застосування положень частини 7 статті 376 ЦК України.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
У листопаді 2019 року Державна авіаційна служба України звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17   вересня 2019 року.
Державіаслужба у своїй касаційній скарзі просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі. 
У доводах скарги позивач посилається на те, що ДАБК вчинені протиправні дії щодо видачі дозволу про початок будівельних робіт та дозволу на виконання будівельних робіт, оскільки таке будівництво на приаеродромній території становить загрозу необмеженому колу осіб, своїми діями ДАБК ставить під загрозу безпеку авіації, інтереси держави, національну безпеку та потреби суспільства. Такі дозволи щодо будівництва на приаеродромній території в обов`язковому порядку мають бути погоджені з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою, позаяк знаходяться у радіусі 10 км від контрольної точки аеродрому «Одеса».
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою  6 листопада 2019 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Державіаслужби.
Ухвалою від 27 квітня 2021 року призначено розгляд справи в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 02 червня 2017 року ДАБІ видано дозвіл на виконання будівельних робіт замовнику Селекційно-генетичному інституту - Національного центру насіннєзнавства на підставі розробленої проектної документації, де в якості генерального підрядника зазначено ТОВ "СТІКОН" за поштовою/будівельною адресою: м.Одеса, вул. Овідіопольська дорога, 3.
Державною авіаційною службою України на підставі наказу від 02.11.2017 №833 «Про проведення позапланових інспекційних перевірок», який прийнято відповідно до статті 5 ПК України, Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №520, пункту 7 Правил сертифікації цивільних аеродромів України, затверджених наказом Державної служби України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації від 25.10.2005 №796, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 10.11.2005 за №1357/11637, проведена позапланова інспекційна перевірка забудови приаеродромної території КП   «Міжнародний аеропорт Одеса» (м.Одеса) з метою виявлення порушень вимог щодо погодження будівництва об`єктів на приаеродромній території із залученням представників підприємства.
Результати позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому Одеса КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» оформлені актом від 15.12.2017.
У вказаному акті контролюючим органом відображений висновок про виявлення об`єктів будівництва, що не погоджені з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою, зокрема за адресою: м.Одеса, вул. Овідіопольська дорога,3.
З посиланням на висновки вищезазначеного акту Державною авіаційною службою України прийняті рішення №76,77,85 про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 ПК України) на приаеродромній території з моменту винесення такого рішення за адресою: м.Одеса, вул. Овідіопольська дорога, 3, що здійснюється на замовлення Селекційно-генетичного інституту - Національного центру насіннєзнавства та сортовивчення забудовником ТОВ "СТІКОН".
У вказаних рішеннях зазначено, що керівнику юридичної особи або уповноваженій ним особі (Селекційно-генетичного інституту - Національного центру насіннєзнавства та сортовивчення забудовником і ТОВ "СТІКОН") слід звернутися в десятиденний термін до Державної авіаційної служби України для погодження будівництва за вказаною адресою відповідно до Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на при аеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Мінінфраструктури України від 30.11.2012 №721, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 24.12.2012 за №2147/22459. Також, зазначено, що у разі невжиття відповідних заходів, Державіаслужба у встановленому законом порядку вживатиме заходів для припинення будівництва та знесення самочинно збудованого об`єкта з компенсацією витрат, пов`язаних з таким знесенням, приведення ділянки у первинний стан.
Через невиконання ТОВ "СТІКОН" рішень №77 та 85 від 13 лютого 2018 року та Інститутом - рішення № 76 від 13 лютого 2018 року, Державна авіаційна служба України звернулася з цим позовом до суду про зобов`язання виконати вказані рішення. Також, позивачем оскаржено бездіяльність Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині невиконання покладеного на нього законодавством обов`язку щодо погодження об`єкта будівництва з Державіаслужбою та дії ДАБК щодо видачі дозволу про початок будівельних робіт.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Щодо зобов`язання Селекційно-генетичний інститут - Національного центру насіннєзнавства та сортовивчення виконати рішення Державіаслужби від 13 лютого 2018 року № 76, а ТОВ "СТІКОН" - рішення Державної авіаційної служби України від 13   лютого 2018 року №77, колегія суддів зазначає наступне. 
Відповідно до Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №520 (далі - Положення №520), Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. До основних завдань Державіаслужби належить, зокрема погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.
Основними завданнями Державіаслужби є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України (абз.1 п.3 Положення №520).
Тобто, об`єктом компетенції позивача є відносини у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, які покриваються заходами державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації, нагляду за забезпеченням аеронавігаційного обслуговування, а також засобами реагування на виявлені порушення.
Суб`єктами контролю є юридичні та фізичні особи, які здійснюють авіаційну діяльність та експлуатанти аеродромів.
Порядок розгляду та надання Державіслужбою погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації відповідно до ПК України визначає Порядок № 721, пунктом 1.2 якого передбачено, що дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).
Згідно із пунктом 3.5 Порядку № 721 за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.
На підставі частини десятої статті 69 ПК України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Таким чином, Державіаслужба є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. За рішенням Державіаслужби органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані припинити будівництво до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Отже, Державна авіаційна служба України є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. За рішенням Державної авіаційної служби України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані припинити будівництво до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Як зазначено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 06 лютого 2019 року у справі №810/3046/17, аналіз положень   статті 69 ПК України   у взаємозв`язку з нормами Положення № 520 та Порядку № 721 дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.
Судами встановлено, що Аеродром м. Одеси отримав 01 серпня 2013 року сертифікат Державної авіаційної служби України №АП 15-01 на відповідність вимогам законодавства України про цивільну авіацію і придатний до експлуатації повітряних суден (термін дії до 01 серпня 2016 року та був продовжений в 2016 році). Власником та експлуатантом аеродрому, відповідно до інформації, яка зазначена в сертифікаті, є Комунальне підприємство «Міжнародний аеропорт Одеса», та встановлений клас аеродрому В (4С), в пункті 8 додатку до сертифікату зазначено, що він обладнаний посадковими системами серед яких RLK АТСR -33S/SIR-S.
Повітряний кодекс України встановлює правові основи діяльності в галузі авіації.
Відповідно до частин 1 та 2 статті 4 ПК України, Україна як держава, що приєдналася 09.09.1992 до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію від 1944 року, несе відповідальність за виконання міжнародних зобов`язань, що випливають із цієї Конвенції, та за гарантії і створення умов безпеки для суспільства, захисту інтересів під час провадження діяльності в галузі цивільної авіації та використання повітряного простору України.
Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов`язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення.
Пунктом 1 частини першої статті 5 ПК України передбачено, що уповноважений орган з питань цивільної авіації реалізує державну політику і стратегію розвитку авіації України, здійснює державне регулювання діяльності в галузі цивільної авіації за одним з таких напрямів як здійснення комплексних заходів щодо забезпечення безпеки польотів, авіаційної, екологічної, економічної та інформаційної безпеки.
Безпека авіації складається з безпеки польотів, авіаційної безпеки, екологічної безпеки, економічної та інформаційної безпеки (частини 1, 8 статті 10 ПК України).
Суб`єкти авіаційної діяльності безпосередньо здійснюють заходи щодо забезпечення безпеки авіації та несуть за неї відповідальність.
Відповідно до частин 4-5 статті 33 ПК України, обслуговування повітряного руху на цивільних аеродромах, що належать державним органам, органам місцевого самоврядування, суб`єктам авіаційної діяльності, здійснюється в порядку, встановленому уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
Обслуговування повітряного руху та управління повітряним рухом на аеродромах спільного використання організується експлуатантами цього аеродрому в порядку, встановленому уповноваженим органом з питань цивільної авіації та Міністерством оборони України.
За приписами статей 65-66 ПК України цивільні аеродроми України та аеродроми спільного використання підлягають сертифікації. Сертифікація аеродрому включає в себе оцінку всіх елементів та об`єктів аеродрому на відповідність вимогам, установленим авіаційними правилами України.
Утримувачі сертифікатів аеродрому, провайдера аеронавігаційного обслуговування та наземного обслуговування несуть відповідальність за дотримання вимог, установлених авіаційними правилами України, і безпосередньо забезпечують безпеку та регулярність польотів, безпечну експлуатацію аеродрому та аеропорту і захист інтересів споживачів аеропортових послуг.
Керівник експлуатанта аеродрому несе відповідальність за забезпечення безпеки польотів, контроль за станом приаеродромної території, будівництвом об`єктів, діяльністю суб`єктів на аеродромі та на приаеродромній території, контроль за дотриманням вимог щодо встановлення і розміщення маркірувальних знаків та радіотехнічних пристроїв, підтримання встановленого порядку виконання і забезпечення польотів на аеродромі та здійснює координацію діяльності на аеродромі підприємств і організацій.
За наведеного правового врегулювання, Державіаслужба наділена контролюючими функціями зокрема і щодо порядку будівництва на приаеродромній території, прийняті Державною авіаційною службою України рішення, в тому числі і щодо припинення будівництва на приаеродромній території, є обов`язковими для органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили відповідні порушення.
Тобто перевірка об`єкту будівництва проведена позивачем у межах наданих Державіаслужбі повноважень. 
Судами встановлено та не заперечувалось учасниками справи, що об`єкт будівництва за адресою: м.Одеса, вул.Овідіопольська дорога, 3 розташований в радіусі 10 км від контрольної точки аеродрому «Одеса».
Крім того, слід також звернути увагу на те, що відповідно до сертифікату №АП 15-01, виданого Державіаслужбою, КП «Міжнародний аеропорт Одеса» встановлений клас аеродрому В (4С).
Порядком погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації передбачено, що на приаеродромних територіях встановлюються спеціальні вимоги до розташування об`єктів, а їх висотне положення контролюється, виходячи із умов безпеки маневрування, зльоту та посадки відповідно до чинного законодавства. Для аеродромів класів А, Б, В, Г приаеродромна територія визначається колом з радіусом   50   км   від контрольної точки аеродрому.
Отже, приаеродромна територія аеродрому «Одеса» визначається радіусом 50 км від контрольної точки, що свідчить про проведення позивачем перевірки саме приаеродромної території аеродрому «Одеса», на якій виявлено об`єкт, будівництво якого не погоджено з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою. 
Так, відповідно до частини 4 статті 69 ПК України інформація про розміри приаеродромної території доводиться експлуатантом аеродрому або постійного злітно-посадкового майданчика чи уповноваженою ним особою до відома відповідних органів місцевого самоврядування, на території здійснення повноважень яких знаходиться земельна ділянка, яка повністю чи частково належить до приаеродромної території. Розмір приаеродромної території залежить від розмірів аеродрому та визначається авіаційними правилами України.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що на виконання приписів частини 4 статті   69 ПК України в лютому 2014 року КП «Міжнародний аеропорт Одеса», як експлуатант аеродрому, що відповідає за його безпечну роботу, направив листи органам місцевого самоврядування, зокрема, Управлінню архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо розмірів приаеродромної території аеродрому Одеси з картою у додатку та вказував про необхідність погодження будівництва на приаеродромній території з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою.
Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради в березні 2014 року повідомило про можливість включення вимог про необхідність погодження місця розташування об`єкту будівництва з відповідними службами включати до пункту «планувальні обмеження» містобудівних вимог та обмежень, але реалізація цього на практиці не відбулась.
Через те, що погодження будівництва об`єкта на земельній ділянці з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою не здійснено, позивачем прийняті оскаржувані в цій справі рішення про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 ПК України) на при аеродромній території.
ТОВ "СТІКОН" та Селекційно-генетичний інститут - Національний центр насіннєзнавства та сортовивчення не виконало вимогу позивача про припинення будівництва на приаеродромній території, не звернулися у встановлений вказаним рішення строк до Державної авіаційної служби щодо погодження будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Овідіопольська дорога, 3, тому позовні вимоги про зобов`язання ТОВ "СТІКОН" та Інститут виконати рішення від 13 лютого 2018 року №76, 77, 85 є обґрунтованими та підлягають задоволенню.
Щодо позову в частині визнання протиправною бездіяльності Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині погодження об`єкта будівництва за адресою: м.Одеса, вул. Овідіопольська дорога, 3 з Державною авіаційною службою України та зобов`язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва, Суд зазначає наступне.
Відповідно до статті 69 ПК України будівлі і природні об`єкти, розташовані на приаеродромній території, не повинні становити загрози для польотів повітряних суден.
На приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження. До такої діяльності серед іншого належить - будівництво.
Визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
У смугах повітряних підходів до аеродромів може бути обмежено спорудження об`єктів, у яких може одночасно перебувати значна кількість людей, а також об`єктів підвищеної небезпеки, обмежено розташування високовольтних повітряних ліній.
До повноважень місцевих органів виконавчої влади належать здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування пасажирів в аеропортах підприємствами житлово-комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, зв`язку та дотримання вимог щодо використання приаеродромної території (п. 1-2 ч. 1 ст. 79 ПК України).
Статтею 72 ЗК України передбачено, що до земель авіаційного транспорту належать землі під службовими об`єктами, що забезпечують роботу авіаційного транспорту.
На приаеродромній території відповідно до закону запроваджується особливий режим використання земель.
Згідно пунктів 56-57, 60, 64 постанови КМУ «Про затвердження Положення про використання повітряного простору України» від 06 грудня 2017 року №954, місце розташування і висота об`єктів на приаеродромній території та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, погоджуються з керівником експлуатанта аеродрому, Державіаслужбою або Міноборони (відповідно до компетенції).
Державіаслужба та Міноборони здійснюють погодження будівництва (реконструкції) об`єктів, зазначених в абзаці першому цього пункту, з метою забезпечення вільного від перешкод повітряного простору для безпечного маневрування повітряних суден.
Погодженню з Державіаслужбою та Міноборони підлягають місце розташування і висота таких об`єктів будівництва та реконструкції: аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків; об`єктів, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків; об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів; об`єктів незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.
Підприємства, установи та організації, заінтересовані в розміщенні об`єктів на приаеродромній території, повинні погоджувати таке розміщення з експлуатантом аеродрому, відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування та дотримуватися умов погодження будівництва.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038).
Відповідно до статті 1 Закону №3038 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Згідно частини 1 статті 2 зазначеного Закону планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: прогнозування розвитку територій; забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів.
Відповідно до частин 1-8 статті 29 Закону №3038, основними складовими вихідних даних є: 1)   містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: 1)   копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; 4) витяг із Державного земельного кадастру.
Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.
Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.
Містобудівні умови та обмеження серед іншого містять: гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах; планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони); охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж. Перелік зазначених умов є вичерпним.
Отже, при погодженні забудови земельної ділянки за вказаною адресою Управлінням не було враховано наявність планувальних обмежень, які передбачають, що земельна ділянка, розташована за адресою: м.Одеса, вул. Овідіопольська дорога, 3, знаходиться у межах приаеродромної території аеродрому Одеса КП «Міжнародний аеропорт «Одеса», що підтверджується наявними у справі доказами і що очевидно було відомо всім зацікавленим особам станом на час розробки та затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.
Згідно наявних в матеріалах справи документів вказана територія входить до зони радіусом 10 км від контрольної точки аеродрому, і на неї поширюються загальні обмеження ведення господарської діяльності, запровадженні для приаеродромних територій.
Відповідно до частини 3 статті 69 Повітряного кодексу України щодо визначення умов забудови використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
За наведених обставин, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради не могло не знати про знаходження об`єкта будівництва на приаеродромній території та мало перевірити відсутність пов`язаних з цією обставиною обмежень під час вивчення містобудівних умов та обмежень.
Тобто, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради ухилилось від дій, які воно повинно було здійснити в силу закону та покладених на нього обов`язків, через що позовні вимоги в частині визнання протиправною бездіяльності, яка полягає у непогодженні Управлінням об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, вул.   Овідіопольська дорога, 3, з Державіаслужбою.
З приводу доводів позовних вимог в частині визнання протиправними дій ДАБІ України щодо видачі дозволу про початок будівельних робіт №ОД 083171091857 та Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м.Одеса, вул.   Овідіопольська дорога, 3 та їх скасування, Суд зазначає наступне.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, замовником будівництва - Селекційно-генетичного інституту - Національного центру насіннєзнавства та сортовивчення було отримано дозвіл на виконання будівельних робіт - щодо об`єкту будівництва, який розташовано за адресою: м.Одеса, вул. Овідіопольська дорога, 3.
Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі-Закон №3038-VI) визначені правові та організаційні основи містобудівної діяльності, забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до частини шостої статті 37 Закону №3038-VI дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано:
- подання замовником заяви про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт;
- наявності відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником;
-встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю;
- скасування містобудівних умов та обмежень;
- систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю.
З аналізу наведених норм слідує, що орган державного архітектурно-будівельного контролю має право анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт за наявності передбачених підстав, зокрема, внаслідок встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю, скасування містобудівних умов та обмежень.
Судами попередніх інстанцій не встановлено визначених законом підстав для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт, у зв`язку з чим колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанції про необґрунтованість позовної вимоги у частині визнання протиправними дій ДАБІ України щодо видачі дозволу про початок будівельних робіт №ОД 083171091857 та Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м.Одеса, вул.   Овідіопольська дорога, 3 та їх скасування.
Верховний Суд неодноразово зазначав, що дозвіл на виконання будівельних робіт, є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов`язки тільки для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано (постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 802/233/16-а, від 27 червня 2018 року у справі № 814/104/17, від 22 серпня 2018 року у справі №815/1568/16).
Крім того оскаржуваний дозвіл є правовим актом ненормативного характеру, тобто актом індивідуальної дії, який стосуються виключно визначених у них суб`єктів, а саме ТОВ «СТІКОН» та Інституту, а тому суди правильно встановили, що такий дозвіл не порушує прав позивача.
При цьому, колегія суддів зазначає, що в даному випадку Державіаслужба не позбавлена можливості звернення до ДАБІ України з вимогою про проведення останньою додаткової перевірки порушень вимог містобудівної документації.
Доводи касаційної скарги не спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій про відмову в задоволенні позовних вимог у цій частині.
Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З огляду на викладене, враховуючи, що судами першої та апеляційної інстанції повністю встановлено фактичні обставини справи, проте неправильно застосовано норми матеріального права, суд касаційної інстанції вважає за необхідне частково скасувати оскаржувані судові рішення суду першої та апеляційної інстанції та ухвалити в частині позовних вимог про зобов`язання відповідачів виконати рішення Державної авіаційної служби України та визнання протиправною бездіяльності Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині погодження об`єкта будівництва та ухвалити в цій частині нове судове рішення про задоволення позову.
Керуючись статтями 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України - задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019   року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17   вересня 2019 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог про зобов`язання відповідачів виконати рішення Державної авіаційної служби України та визнання протиправною бездіяльності Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині погодження об`єкта будівництва та ухвалити в цій частині нове судове рішення про задоволення позову.
Зобов`язати Селекційно-генетичний інститут - Національний центр насіннєзнавства та сортовивчення виконати рішення Державної авіаційної служби України від 13   лютого 2018 року №76.
Зобов`язати Товариство з обмеженою відповідальністю "СТІКОН" виконати рішення Державної авіаційної служби України від 13 лютого 2018 року №77;
Зобов`язати Товариство з обмеженою відповідальністю "СТІКОН" виконати рішення Державної авіаційної служби України від 13 лютого 2018 року №85;
Визнати протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині погодження об`єкта будівництва за адресою: місто Одеса, вулиця Овідіопольська дорога, 3 з Державною авіаційною службою України та зобов`язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва.
В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019   року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17   вересня 2019 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                                    Л.В. Тацій
Судді          :                                                                                                    Т.Г. Стрелець
                                                                                                              С.Г. Стеценко