ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 червня 2021 року	Львів	Справа № 500/1137/20 пров. № А/857/10385/20	
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді                                                            Онишкевича Т.В., 
суддів                                                                                Кухтея Р.В., Хобор Р.Б., 

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області про визнання протиправними дій та зобов`язання до вчинення дій,
суддя у І інстанції                                                             ОСОБА_2 ,
час ухвалення рішення                                                  не зазначено,
місце ухвалення рішення                                                  м. Тернопіль,
дата складення повного тексту рішення                               13 серпня 2020 року,

ВСТАНОВИВ:

У травні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила визнати протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області (далі – ГУ ПФУ) щодо не проведення перерахунку, нарахування та виплати їй підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території радіоактивного забруднення у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України «Про статус та соціальний захист осіб які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», що дорівнює одній мінімальній заробітній платі (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік) та зобов`язати відповідача здійснити з 17 липня 2018 року нарахування та виплату такого підвищення до пенсії.
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2020 року у справі № 500/1137/20, ухваленим за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін, позов було задоволено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив із того, що з 17 липня 2018 року (з дня прийняття Конституційним Судом України рішення № 6-р/2018) позивач має право на щомісячне отримання підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення – у зоні посиленого радіоекологічного контролю, у розмірі однієї мінімальної заробітної плати відповідно до статті 39 Закону України «Про статус та соціальний захист осіб які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», а дії відповідача щодо непроведення нарахування та виплати підвищення до пенсії є протиправними.
У апеляційній скарзі ГУ ПФУ просило скасувати рішення суду першої інстанції та відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 . На обґрунтування апеляційної скарги посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. При цьому звертає увагу, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів Українською РСР від 23 липня 1991 року № 106 м. Чортків було занесено до переліку зон посиленого радіологічного контролю, тому не має підстав для виплати позивачці підвищення до пенсії.
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України справа розглядається у порядку письмового провадження.
Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги, виходячи із такого.
Як безспірно встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 проживає у м. Чортків Тернопільської області, яке відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Українською РСР від 23 липня 1991 року № 106, віднесено до зони посиленого радіоекологічного контролю.
Позивачка є особою з інвалідністю і має право на пільги та компенсації, встановлені Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (категорія 1), про що свідчить посвідчення серії НОМЕР_1 від 10 квітня 2019 року, та перебуває на обліку в ГУ ПФУ, як отримувач пенсії.
ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою про нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі – Закону № 796-XII), що дорівнює одній мінімальній заробітній платі (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік) з 17 липня 2018 року.
Листом ГУ ПФУ від 13 травня 2020 року № 1900-0701-8/5875 позивачці повідомлено про відсутність правових підстав для здійснення перерахунку пенсійної виплати з 17 липня 2018 року, посилаючись на те, що рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 не містить застережень щодо порядку застосування статті 39 Закону № 796-XII. Окрім того, Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про статус та соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 04 лютого 2016 року № 987-VIII до Закону № 796-XII включено статтю 39, яка передбачає встановлення доплат виключно громадянам, які працюють у зоні відчуження.
Вважаючи відмову відповідача у виплаті підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, протиправною, ОСОБА_1 звернулася до адміністративного суду із позовом, що розглядається.
При наданні правової оцінки правильності вирішення судом першої інстанції цього публічно-правового спору оскаржуваним рішенням та доводам апелянта, що викладені у апеляційній скарзі, суд апеляційної інстанції виходить із такого.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 39 Закону № 796-XII, у редакції чинній до 1 січня 2015 року, передбачала:
«Громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах:
- у зоні безумовного (обов`язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати;
- у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати;
- у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.
Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати.
Громадянам, які працюють у зоні відчуження, а також у зоні безумовного (обов`язкового) відселення після повного відселення жителів, за рішенням Адміністрації зони відчуження, встановлюється доплата згідно з положенням, затвердженим Кабінетом Міністрів України.»
28 грудня 2014 року прийнято Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих антів України (далі – Закон № 76-VІІІ), який набрав чинності 01 січня 2015 року, підпунктом 7 пункту 4 Розділу І якого внесено зміни до Закону № 796-XII шляхом виключення статей 31, 37, 39 та 45.
4 лютого 2016 року прийнято Закон «Про внесення зміни до Закону України «Про статус та соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», який згідно Прикінцевих положень, набрав чинності з 01 січня 2016 року, яким включено до Закону № 796-XII статтю 39 такого змісту:
«Стаття 39. Доплата громадянам, які працюють у зоні відчуження
Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України».
Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ. Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ визнані неконституційними та втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
За змістом частин другої і третьої статті 152 Конституції України, закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Водночас Закон № 76-VІІІ не регулює питання поділу території на відповідні зони, режим їх використання та охорони, умови проживання та роботи населення, господарську, науково - дослідну та іншу діяльність у цих зонах тощо.
Зазначені правовідносини, зокрема питання поділу території на відповідні зони, врегульовано Законом України від 27 лютого 1991 року № 791а-ХІІ «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі – Закон № 791а).
Визначення категорій зон радіоактивного забруднення передбачено статтею 2 Закону № 791а.
Частина перша цієї статті, у редакції чинній до 01 січня 2015 року, визначала чотири зони радіоактивного забруднення, а саме: зона відчуження; зона безумовного (обов`язкового) відселення; зона гарантованого (добровільного) відселення; зона посиленого радіоекологічного контролю.
Відповідно до частин 2 – 3 статті 2 Закону № 791а повноваження щодо установлення меж цих зон, визначення переліку населених пунктів, які відносяться до конкретної зони радіоактивного забруднення делеговані Кабінету Міністрів України.
Перелік населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення затверджено постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23.07.1991 № 106. Відповідно до додатку 1 Переліку м. Чортків, Тернопільської області, де проживає позивачка, віднесено до зони посиленого радіоекологічного контролю (4 зона).
Пунктом 2 розділу І Закону № 76 у статтю 2 Закону № 791а внесено зміни, якими абзац 5 частини 2 статті 2 цього Закону виключено. Зазначені зміни набрали законної сили з 01 січня 2015 року.
Отже, з 01 січня 2015 року стаття 2 Закону № 791а визначає такі категорії зон радіоактивного забруднення територій:
1) зона відчуження - це територія, з якої проведено евакуацію населення в 1986 році;
2) зона безумовного (обов`язкового) відселення - це територія, що зазнала інтенсивного забруднення довгоживучими радіонуклідами, з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 15,0 Кі/км-2 та вище, або стронцію від 3,0 Кі/км-2 та вище, або плутонію від 0,1 Кі/км-2 та вище, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 5,0 мЗв (0,5 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період;
3) зона гарантованого добровільного відселення - це територія з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 5,0 до 15,0 Кі/км-2, або стронцію від 0,15 до 3,0 Кі/км-2, або плутонію від 0,01 до 0,1 Кі/км-2, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 1,0 мЗв (0,1 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період.
Отже, з 01 січня 2015 року зона посиленого радіоекологічного контролю виключена з переліку зон радіоактивного забруднення територій, визначених Законом № 791а.
Законом України від 28 грудня 2014 року № 76-VІІІ виключено, також, статтю 23 Закону України «Про статус та соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», яка встановлювала компенсації та пільги громадянам, віднесеним до категорії 4.
Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018, яке стало однією з підстав звернення до суду з даним позовом, визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 2, абзаци перший, другий підпункту 3, підпункт 4, абзаци перший, другий підпункту 5, абзаци перший - четвертий підпункту 6, підпункт 7 пункту 4 розділу I Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих антів України від 28 грудня 2014 року № 76-VІІІ.
Водночас, жодні зміни, внесені Законом № 76-VІІІ до Закону № 791а, неконституційними не визнавались.
Отже, чинна на момент звернення до суду редакція статті 2 Закону № 791а не змінювалась, не виключалась іншими законами та не визнавалась неконституційною.
При цьому судом встановлено, що до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23 липня 1991 року № 106, зміни щодо виключення зони посиленого радіоекологічного контролю не вносилися.
Відтак, станом на час звернення до суду із зазначеним позовом, місто Чортків Тернопільської області згідно із вказаним Переліком відноситься до зони посиленого радіоекологічного контролю, яка, передусім, виключена із Закону № 791а.
Конституція України не встановлює пріоритету застосування того чи іншого закону, у тому числі залежно від предмета правового регулювання. Немає також закону України, який би регулював питання подолання колізії норм законів, що мають однакову юридичну силу.
Водночас Конституційний Суд України у пункті 3 мотивувальної частини рішення від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України зазначив: «Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше».
Апеляційний суд зазначає, що у разі існування неузгодженості між нормами, виданими одним і тим самим нормотворчим органом, застосовується акт, виданий пізніше, навіть якщо прийнятий раніше акт не втратив своєї чинності. Така неузгодженість може виникнути внаслідок того, що прийняття нової норми не завжди супроводжується скасуванням «застарілих» норм з того самого питання.
У разі існування суперечності між актами, прийнятими різними за місцем в ієрархічній структурі органами, застосовується акт, прийнятий вищим органом, як такий, що має більшу юридичну силу.
Згідно зі статтею 75 Конституції України Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні.
Вирішуючи зазначену правову колізію, суд вказує, що Закон № 791а «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» має вищу юридичну силу порівняно з постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23 липня 1991 року № 106.
Відтак, незважаючи на відсутність змін щодо виключення зони посиленого радіоекологічного контролю, внесених до Переліку, застосуванню підлягає саме Закон № 791а у редакції зі змінами, внесеними Законом № 76-VІІІ.
З аналізу частин 2 – 3 статті Закону № 791а вбачається, що повноваження щодо установлення меж цих зон, визначення переліку населених пунктів, які відносяться до конкретної зони радіоактивного забруднення делеговані Кабінету Міністрів України, однак Кабінет Міністрів України не наділений повноваженнями визначати додаткові зони радіоактивного забруднення, ніж ті, що визначені Законом № 791а.
Таким чином, апеляційний суд дійшов висновку, що відновлення дії статті 39 Закону № 796 у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, не надає права на отримання підвищення пенсії у розмірі однієї мінімальної заробітної плати непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території, що відносилась до зони посиленого радіоекологічного контролю.
Підвищення пенсії, передбачене статтею 39 Закону № 796, є соціальною пільгою, яка встановлена за проживання на території радіоактивного забруднення, водночас станом на день звернення до суду з даним позовом, м. Чортків Тернопільської області не відноситься до території радіоактивного забруднення, а позивачка, відповідно, не є особою, яка проживає на такій території.
Конституційний Суд України у рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 наголосив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства.
Також суд не приймає посилання позивачки на рішення Верховного Суду у зразковій справі № 240/4937/18 через фактичну відмінність обставин порівняно із розглядуваною, оскільки однією з ознак зразкової справи є проживання позивача на території радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, тоді як у цій справі вказана ознака на момент виникнення спірних правовідносин відсутня.
Апеляційний суд зазначає, що надання правової оцінки факту визнання неконституційними положень Закону № 76-VІІІ, якими з 1 січня 2015 року виключено, зокрема, статтю 39 Закону № 796 ХІІ, у контексті права на виплату підвищення до пенсії громадянам, які проживають на території, що відносилась до зони посиленого радіоекологічного контролю, нерозривно пов`язано із тим, що скасування законодавчого визначення відповідної зони неконституційним не визнано та вказана норма є чинною.
Враховуючи викладене, апеляційний суд дійшов висновку, що у позивачки із 17 липня 2018 року не виникло права на отримання підвищення до пенсії, як непрацюючого пенсіонера, на підставі статті Закону № 796 ХІІ через відсутність ознаки проживання на території радіоактивного забруднення.
За таких обставин позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Відповідно до вимог частини 3 статті 291 Кодексу адміністративного судочинства України при ухваленні рішення у типовій справі, яка відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, суд має враховувати правові висновки Верховного Суду, викладені у рішенні за результатами розгляду зразкової справи.
Верховним Судом у рішенні від 23 вересня 2020 року по зразковій справі № 580/2371/20 ознаками такої типової справи визначено:
а) позивач є особою, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи;
б) позивач проживає на території, що до 01 січня 2015 року відносилась до зони посиленого радіоекологічного контролю;
в) позивач є непрацюючим пенсіонером;
г) відповідачем є відповідне управління Пенсійного фонду України;
д) предметом спору є нарахування та виплата з 17 липня 2018 року підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, у розмірі визначеному частиною другою статті 39 Закону № 796-ХІІ в редакції чинній до 1 січня 2015 року.
На інше застосування норм матеріального права, ніж у зразковій справі, може впливати подальша зміна законодавства, що регулює ці правовідносини.
Оскільки дана справа є типовою щодо зразкової справи № 580/2371/20, на підставі частини 3 статті 291 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції враховує висновки, викладені за результатами розгляду зразкової справи.
Відповідно до частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:
1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;
3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;
4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Підсумовуючи викладене, на думку апеляційного суду, при вирішенні цього публічно-правового спору суд першої інстанції допустив невідповідність висновків, викладених у рішенні суду, обставинам справ. Тому оскаржуване судове рішення слід скасувати та у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити. 
Керуючись статтями 241, 243, 308, 311, 317, 320, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,
ПОСТАНОВИВ :
апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області задовольнити.
Скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2020 року у справі № 500/1137/20 та у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції лише у випадках, передбачених частиною 5 статті 291 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя	 	Т. В. Онишкевич 	
судді	 	Р. В. Кухтей 	
 	 	Р. Б. Хобор