ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 червня 2021 року 
м. Київ
справа №640/3743/20
адміністративне провадження №К/9901/15771/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Соколова В.М.
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №640/3743/20

за позовом ОСОБА_1 
до Кабінету Міністрів України, Державного агентства України з питань Кіно 
про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2020 року (ухвалену у складі: головуючого судді Вівдиченко Т.Р., суддів Ганечко О.М., Кузьменка В.В.). 

І. Історія справи

ОСОБА_1 у лютому 2020 року звернулася до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, Державного агентства України з питань Кіно (далі - «Держкіно»), в якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України і Держкіно щодо невиплати стипендії члену Ради з державної підтримки кінематографії (далі - «Рада») ОСОБА_1 за період з квітня 2019 року до січня 2020 року;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України і Держкіно виплатити члену Ради ОСОБА_1 стипендію за період з квітня 2019 року до січня 2020 року в загальному розмірі: 678 685,00 грн відповідно до Порядку виплати стипендій членам Ради з державної підтримки кінематографії, затвердженого Постановою КМУ №588 від 26 липня 2018 року (далі - «Порядок №588»).

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2020 року відмовлено у відкритті провадження у справі у зв`язку з тим, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України).

Постановляючи ухвалу, суд першої інстанції зазначив, що відповідно до пункту 2 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, проте посада ОСОБА_1 (член Ради) не відноситься до посад публічної служби, тому за наявності трудових відносин, не пов`язаних з проходженням публічної служби, спір про невиплату стипендії є приватноправовим, який має вирішуватись судом за правилами цивільного судочинства. До такого висновку суд першої інстанції дійшов з урахуванням правової позиції, викладеної в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі №520/6612/17.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 11 червня 2020 року скасував ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва 25 лютого 2020 року, а справу передав на розгляд до суду першої інстанції.

Ухвалюючи постанову, апеляційний суд зазначив, що суд першої інстанції неправильно визначив, що спір у цій справі не пов`язаний з проходженням ОСОБА_1 публічної служби, оскільки предметом спору у цій справі є саме перевірка законності невиконання відповідачами владних управлінських функцій щодо організації та забезпечення виплати стипендії, який поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).

У касаційній скарзі Кабінет Міністрів України просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції й залишити без змін ухвалу суду першої інстанції. Вважає, що апеляційний суд помилково передав справу для продовження розгляду. Скаржник зазначає, що посада ОСОБА_1 не відноситься до публічної служби, оскільки не пов`язана з діяльністю на державних політичних посадах, професійною діяльністю суддів, прокурорів, військовою службою, альтернативною (невійськовою) службою, дипломатичною службою, іншою державною службою, службою в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, тому спір у цьому випадку стосується саме трудових відносин між ОСОБА_1 та відповідачами, який має розглядатись у порядку цивільного судочинства. Саме такий правовий висновок викладений Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 13 березня 2019 року в справі №520/6612/17, від 27 березня 2019 року в справі №814/2514/17, від 1 квітня 2020 року в справі №804/2823/16.

Держкіно у відзиві на касаційну скаргу зазначило, що спір у цій справі не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки Держкіно, не здійснивши ОСОБА_1 виплат стипендії у зв`язку із відсутністю у 2019 році необхідних для цього правових норм бюджетного законодавства України, не мало публічно-правових відносин з ОСОБА_1 , тому в справі наявний майновий інтерес ОСОБА_1 , що надає спору ознак приватно-правового характеру, якій має бути розглянутий в порядку цивільного судочинства.

Також Держкіно вказало, що ОСОБА_1 безпідставно вважає, що у спірних правовідносинах між нею як членом Ради і Кабінетом Міністрів України й Держкіно не виникли трудові відносини, оскільки між ними не укладався трудовий договір і на ці правовідносини не поширюються вимоги Кодексу законів про працю України, адже предметом цього позову є стягнення коштів у вигляді неотриманої стипендії, тобто фактично спір стосується невиплати заробітної плати за виконану позивачем роботу.

ОСОБА_1 у відзиві на касаційну скаргу зазначила, що подавала позовну заяву саме на підставі пункту 1 частини 1 статті 19 КАС, згідно з яким юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.

Також ОСОБА_1 зазначила, що відносини між нею і відповідачами не мають характеру трудових. Спірні виплати у формі стипендії члена Ради за своєю природою не можуть вважатися заробітною платою, оскільки вони не мають ознак, характерних для заробітної плати.

Ознайомившись із доводами скаржника, Верховний Суд вважає необхідним залишити без задоволення касаційну скаргу з огляду на таке.

ІІ. Мотиви Верховного Суду

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з  частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За змістом пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

Як встановлено апеляційним судом, предметом позову у цій справі є визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України і Держкіно й зобов`язання виплатити члену Ради ОСОБА_1 стипендію відповідно до Порядку №588.

Законом України «Про державну підтримку кінематографії в Україні» від 23 березня 2017 року №1977-VIII визначено засади державної підтримки кінематографії в Україні, що мають на меті створення сприятливих умов для розвитку кіновиробництва, встановлення прозорих процедур здійснення фінансування державою проектів у сфері кінематографії.

Відповідно до частини першої статті 9 Закону України «Про державну підтримку кінематографії в України» з метою ефективного розпоряджання коштами державної підтримки кінематографії у формах, передбачених статтею 7 цього Закону, Кабінетом Міністрів України в установленому ним порядку утворюється Рада з державної підтримки кінематографії (далі - «Рада») у складі дев`яти осіб, члени якої призначаються строком на два роки.

Частиною восьмою цієї статті передбачено, що члени Ради не є державними службовцями. За виконання своїх функцій члени Ради отримують плату - стипендію. Розмір та порядок виплати стипендій членам Ради встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Механізм утворення Ради передбачений Порядком утворення Ради з державної підтримки кінематографії, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 21 березня 2018 року №195.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 6 березня 2019 року №202-р «Про утворення Ради з державної підтримки кінематографії та затвердження її складу» утворено Раду та затверджено її склад, до якого включено ОСОБА_1 .

Відповідно до частини першої і другої статті 21 Закону України «Про кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.

Пунктом 1 Положення про Державне агентство України з питань кіно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2014 року №277, передбачено, що Держкіно є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра культури та інформаційної політики і який реалізує державну політику у сфері кінематографії.

Згідно з пунктами 3, 4 Порядку №588 виплата стипендій членам Ради здійснюється щомісяця не пізніше ніж 15 числа за рахунок коштів загального фонду державного бюджету за програмою "Державна підтримка кінематографії". Держкіно перераховує стипендії членам Ради на їх особисті банківські рахунки. 

Отже, Кабінет Міністрів України спрямовує і координує діяльність Держкіно, яке у визначеному чинним законодавством України порядку перераховує членам Ради стипендію на банківські рахунки.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 12 лютого 2020 року в справі №693/1140/16-ц зазначила, що участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Тобто суд повинен з`ясовувати, у зв`язку із чим виник спір і за захистом яких прав особа звернулася до суду.

У справі, що розглядається, спірні правовідносини виникли у зв`язку з невиплатою Кабінетом Міністрів України і Держкіно ОСОБА_1 стипендії як члену Ради.

Тобто, предметом спору в цій справі є перевірка судом законності невиконання відповідачами владних управлінських функцій щодо організації та забезпечення виплати ОСОБА_1 стипендії, що свідчить про наявність публічного-правового характеру у спірних правовідносинах, тому такий спір пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів ОСОБА_1 у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, що включає його розгляд до порядку адміністративного судочинства.

Отже, судом апеляційної інстанції правильно встановлено, що ОСОБА_1 звернулась до суду саме на підставі пункту 1 частини першої статті 19 КАС, згідно з яким юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, а не на підставі пункту 2 частини першої статті 19 КАС України, який передбачає розгляд адміністративним судом справ у публічно-правових спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Аргумент скаржника про наявність між сторонами в справі приватно-правового спору, що виник у трудових відносинах, не пов`язаних з проходженням публічної служби, який має вирішуватись судом за правилами цивільного судочинства, Верховний суд відхиляє, оскільки Закон України «Про державну підтримку кінематографії в Україні» та Порядок утворення Ради з державної підтримки кінематографії, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21 березня 2018 року №195, не передбачають виникнення трудових відносин, на які поширюються вимоги Кодексу законів про працю України, зокрема, щодо укладання трудового договору тощо.

Посилання скаржника на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену  в постановах від 13 березня 2019 року в справі №520/6612/17, від 27 березня 2019 року в справі №814/2514/17, від 1 квітня 2020 року в справі №804/2823/16, що спори, які виникають у трудових відносинах, не пов`язаних з публічною службою, є приватноправовими і підлягають розгляду у порядку цивільного судочинства, Верховний Суд також відхиляє, оскільки у справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій не встановлено виникнення між сторонами трудових відносин.

Право на доступ до правосуддя є одним з основоположних прав людини. Воно передбачено у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка ратифікована Україною.

Відповідно до статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року №3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - «Конвенція») та протоколи до неї, а також практику Європейського суду з прав людини (далі - «ЄСПЛ») як джерело права.

Згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру.

Поняття «суд, встановлений законом» стосується не лише правової основи існування суду, але й дотримання ним норм, які регулюють його діяльність (пункт 24 рішення ЄСПЛ від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України», заяви №29458/04 і №29465/04).

Доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

У своїх рішеннях ЄСПЛ указав, щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення від 04 грудня 1995 року у справі «Белле проти Франції» (Bellet v. France)).

Крім того, у розумінні частини першої статті 6 Конвенції право кожного на судовий розгляд справи означає право кожної особи на звернення до суду та право на те, що її справа буде розглянута і вирішена судом.

Водночас особі, яка звернулася до суду за захистом свого права, повинна бути забезпечена можливість реалізувати вказані вище права без будь-яких перепон чи ускладнень. Здатність особи безперешкодно отримати судовий захист визначає зміст права на доступ до суду.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що суд першої інстанції необґрунтовано відмовив у відкритті провадження у справі з тих підстав, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Колегія суддів дійшла висновку, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права, які могли б бути підставою для скасування судового рішення, а тому в задоволенні касаційної скарги слід відмовити.

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати у зв`язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2020 року в справі №640/3743/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

…………………………………

…………………………………

……………………………………

Н.М.             
Мартинюк А.В.        
Жук В.М.     Соколов ,
Судді          Верховного Суду