УХВАЛА

10 червня 2021 року 
Київ
справа №9901/65/20
адміністративне провадження №П/9901/65/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Білоуса О.В.
суддів Гімона М.М., Желтобрюх І.Л., Усенко Є.А., Ханової Р.Ф.,
секретар судового засідання - Носенко Л.О.,
за участю: представника позивача - Левіцького Є.В.,
          представника відповідача - Мовіле О.С.,
          представник Служба безпеки України - Михальчука Ю.П.,
розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження у відкритому судовому засіданні клопотання представника Президента України про залишення без розгляду адміністративного позову Публічного акціонерного товариства «Авіакомпанія «ЮТейр» до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Служба безпеки України, Рада національної безпеки і оборони України про визнання частково протиправним та скасування в частині Указу Президента України, та у цій же справі клопотання представника Публічного акціонерного товариства «Авіакомпанія «ЮТейр» про поновлення строку звернення до суду,
УСТАНОВИВ:
16 березня 2020 року ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» (далі - Товариство) звернулося до суду з позовом до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 21 червня 2018 року №176/2018 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію пункту 157 додатку 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» щодо застосування до Товариства персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
Ухвалою Верховного Суду від 19 березня 2020 року позовну заяву Товариства залишено без руху у зв`язку із недодержанням вимог, встановлених статтею 161 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
На виконання вимог ухвали Верховного Суду про залишення позовної заяви без руху, Товариством подано заяву про поновлення строку звернення до суду, в якій зазначено, що про порушення своїх прав Товариство дізналося з листа СБУ від 16 вересня 2019 року, а тому шестимісячний строк звернення до суду не порушено. Також Товариство просило поновити строк звернення до суду.
Ухвалою Верховного Суду від 21 травня 2020 року відкрито провадження у цій справі та встановлено, що позовну заяву подано в межах строків звернення до суду, передбачених статтею 122 КАС України, зокрема, в межах шестимісячного строку з моменту отримання листа СБУ від 16 вересня 2019 року, а тому підстави для вирішення клопотання про поновлення строку звернення до суду відсутні.
Представником відповідача до суду подано відзив на позовну заяву, у якому він просив позовну заяву ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» залишити без розгляду через пропуск строку звернення до суду.
Зокрема, відповідачем заначено, що оскільки оскаржуваний Указ оприлюднено в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник Президента України» від 21 червня 2018 року №16, то шестимісячний строк звернення до адміністративного суду закінчився 21 грудня 2018 року, а позов Товариством подано 16 березня 2020 року.
Щодо суті спірних відносин, то представником відповідача у судовому засіданні зазначено, що оскаржуваний Указ Президента України видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
Представник третьої особи СБУ у судовому засіданні клопотання про залишення позову без розгляду підтримав.
При цьому, надаючи пояснення у судовому засіданні, представник третьої особи зазначив, що будь-яких доказів на підтвердження обґрунтованості застосування до Товариства персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) надати не може.
Представник позивача у судовому засіданні просив позовні вимоги задовольнити, посилався на безпідставність та необґрунтованість застосування до Товариства персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
Щодо заявленого представником відповідача клопотання про залишення позовної заяви без розгляду, представник позивача у судовому засіданні 10 червня 2021 року уточнив, що про наявність оскаржуваного Указу Президента України позивач знав з моменту його опублікування, тобто з 21 червня 2018 року, однак про порушення його прав цим Указом знав лише після отримання листа СБУ від 16 вересня 2019 року. 
Посилаючись на статтю 160 КАС України, якою передбачено, що в позовній заяві зазначаються зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги та перелік документів та інших доказів, що додаються до заяви, представник позивача зазначав про необхідність оцінки законності застосування санкцій та збирання відповідних доказів перед зверненням до суду, а тому відлік строку звернення до суду вів саме з моменту, як позивач вирішив, що санкції були застосовані незаконно.
З урахуванням вказаних доводів, представник позивача наполягав, що строк звернення до суду не пропущено, оскільки про порушення свої прав Товариство дізналося 16 вересня 2019 року.
За вказаних обставин, представник позивача вважає, що Товариством строк звернення до суду не пропущено, оскільки останнє звернулось до суду протягом шестимісячного строку з дня, коли дізналося про порушення своїх прав оскаржуваним Указом Президента України.
Заслухавши думку представника позивача, представника відповідача та представника третьої особи, колегія суддів при постановленні ухвали керувалася таким.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.
Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відповідно до частини першої статті 122 КАС України, адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга статті 122 КАС України).
Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.
Отже, початок перебігу строків звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Предметом оскарження у цій справі є Указ Президента України від 21 червня 2018 року №176/2018 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію пункту 157 додатку 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» 16 березня 2020 року звернулося до суду з позовом, тобто з пропуском установленого статтею 122 КАС України шестимісячного строку звернення до суду.
Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України, нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на викладене, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин.
Як убачається зі змісту оскаржуваного Указ Президента України від 21 червня 2018 року №176/2018, він стосується застосування персональних економічних санкцій щодо визначеної в ньому юридичної особи, а саме: ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр», тобто є актом індивідуальної дії, який не містить загальнообов`язкових правил поведінки, передбачає індивідуалізовані приписи щодо обмеження здійснення господарської діяльності зазначеного суб`єкта господарювання, а, отже, адресований одній особі, не регулює певний вид суспільних відносин, і вичерпує свою дію після його реалізації.
Отже, Указ Президента України від 21 червня 2018 року №176/2018 є індивідуально-правовим актом і положення частини третьої статті 264 КАС України щодо можливості оскарження нормативно-правового акта протягом всього строку його дії застосуванню не підлягають.
Відповідно пункту 1 Указу Президента України від 10 червня 1997 року № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п`ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають  оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях.
Офіційними друкованими виданнями є «Офіційний вісник України», газета «Урядовий кур`єр».
Офіційним друкованим виданням, в якому здійснюється офіційне оприлюднення  законів, актів Президента України, є також інформаційний бюлетень «Офіційний вісник Президента України».
Оскільки оскаржуваний Указ Президента України від 21 червня 2018 року №176/2018 оприлюднено в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник Президента України» від 21 червня 2018 року №16, то початок перебігу строку на звернення до суду для його оскарження, за загальним правилом, розпочався з 22 червня 2018 року.
Крім того, як убачається із пункту 3 оскаржуваного Указу Президента України від 21 червня 2018 року №176/2018, він набирає чинності з дня його опублікування. Тобто, шестимісячний строк, перебіг якого розпочався з 21 червня 2018 року, закінчився 21 грудня 2018 року.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 січня 2019 року (справа №9901/518/19), від 5 лютого 2020 року (справа №9901/520/19) та від 30 вересня 2020 року (справа №9901/68/20).
На час відкриття провадження у справі, позивач у заяві про поновлення строку звернення до суду, поданої на виконання ухвали Верховного Суду від 19 березня 2020 року, зазначав, що про порушення своїх прав оскаржуваним Указом він дізнався з листа СБУ від 16 вересня 2019 року.
За вказаних обставин, суд вважав, що клопотання про поновлення строку не підлягаю вирішенню на час відкриття провадження у справі, оскільки позивачем не пропущено строк звернення до суду з моменту, як він дізнався про порушення своїх прав оскаржуваним Указом Президента України.
Однак, в ході судового засідання 10 червня 2021 року, представник позивача уточнив, що про наявність оскаржуваного Указу Президента України позивач знав з моменту його опублікування.
Крім того, в ході розгляду цієї справи встановлено, що Товариство щонайменше з 3 жовтня 2018 року знало про видання Указу Президента України від 21 червня 2018 року №176/2018.
Зокрема, з протоколу робочої наради щодо порушень правил та порядку використання повітряного простору України від 3 жовтня 2018 року (т.1 а.с.81-82), на якій був присутній представник Товариства - Терещенко О.С., вбачається, що порядком денним даної наради було обговорення питання застосування до Товариства персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
Отже, протягом шестимісячного строку з 21 червня 2018 року позивач не міг не знати чи не довідатися, що Указ Президента України від 21 червня 2018 року №176/2018 порушує чи обмежує його права, а строк на оскарження має (може) відраховуватися від дати оприлюднення цього акта.
При цьому, представник позивача у судовому засіданні не заперечував факту обізнаності Товариства про публікацію оскаржуваного Указу 21 червня 2018 року.
За вказаних обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що перебіг шестимісячного строку звернення до суду розпочався саме з 22 червня 2018 року.
Колегія суддів вважає помилковими посилання представника позивача на необхідність оцінки законності застосування санкцій перед зверненням до суду, та відлік строку звернення до суду саме з моменту, як позивач вирішив, що санкції були застосовані незаконно.
Так, відповідно до частини першої та другої статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, саме на адміністративний суд, а не на позивача, покладено обов`язок щодо встановлення факту законності чи незаконності рішень суб`єктів владних повноважень.
Верховний Суд звертає увагу позивача, що поважними визнаються лише обставини, які є об`єктивно непереборними та не залежать від волевиявлення сторони, і пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення сторонами у справі процесуальних дій.
Посилання представника позивача на необхідність отримання відповідей на всі запити, направлені адвокатами до органів державної влади, які скаржник називає об`єктивними перешкодами для своєчасного подання позовної заяви, є неприйнятими, оскільки не містять вагомих підстав та переконливої мотивації.
З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що наведені позивачем підстави для поновлення пропущеного строку не можна визнати поважними.
Відповідно до частини третьої статті 123 КАС України, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Керуючись статтями 122, 123, 240, 248, 266 Кодексу адміністративного судочинства України,
УХВАЛИВ:
У задоволенні клопотання представника Публічного акціонерного товариства «Авіакомпанія «ЮТейр» про поновлення строку звернення до суду із позовом до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Служба безпеки України, Рада національної безпеки і оборони України про визнання частково протиправним та скасування в частині Указу Президента України- відмовити.
Клопотання представника Президента України про залишення без розгляду адміністративного позову Публічного акціонерного товариства «Авіакомпанія «ЮТейр» до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Служба безпеки України, Рада національної безпеки і оборони України про визнання частково протиправним та скасування в частині Указу Президента України - задовольнити.
Позовну заяву Публічного акціонерного товариства «Авіакомпанія «ЮТейр» до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Служба безпеки України, Рада національної безпеки і оборони України про визнання частково протиправним та скасування в частині Указу Президента України - залишити без розгляду.
Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Ухвалу може бути оскаржено в апеляційному порядку до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст ухвали виготовлено 15 червня 2021 року.

Головуючий суддя                                                                                           О.В.Білоус 
Судді                                                                                                              М.М.Гімон
                                                                                                              І.Л.Желтобрюх
                                                                                                              Є.А.Усенко
                                                                                                              Р.Ф.Ханова